III SA/Po 82/21

Dnia 27 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] września 2020 roku, nr [...] Decyzją z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 266, ze zm.), odmówił P. R. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 roku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza dokumentów ubezpieczeniowych zapisanych na koncie P. R. jako płatnika składek w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wykazała, że zgłosił się do ubezpieczeń społecznych od dnia [...].01.2019 roku z kodem tytułu ubezpieczenia [...] W związku ze zmianą kodu tytułu ubezpieczenia na kod [...] nie złożył jednak poprawnych dokumentów rozliczeniowych dotyczących ustalenia wysokości zadeklarowanej podstawy wymiaru składek dla kodu tytułu ubezpieczeń [...] od miesiąca lutego 2020 roku, tj. między innymi deklaracji rozliczeniowej ZUS DR2 za rok 2019 (z zakresu 40-49). W konsekwencji nie zostały sporządzone z urzędu deklaracje rozliczeniowe za kolejne miesiące. W związku z powyższym, nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne kwiecień 2020 roku. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) utrzymał w mocy decyzje z [...] września 2020 roku, nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 roku. W uzasadnieniu organ rentowy powielił argumentację, że P. R. jako osoba deklarująca opłacanie niższych składek na ubezpieczenie społeczne (mała działalność gospodarcza plus - MDG+) złożył w dniu [...] kwietnia 2020 roku deklarację ZUS DR2 (z zakresu 1-39) z podanym przychodem uzyskanym za rok 2019 z prowadzonej działalności gospodarczej i obliczoną nową podstawą do ubezpieczeń społecznych z kodem tytułu ubezpieczenia [...]. Jednocześnie P. R. nie złożył deklaracji rozliczeniowej ZUS DR2 (z zakresu 40-49) na rok 2020, a w konsekwencji złożone w dniu [...] kwietnia 2020 roku deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za luty 2020 roku i marzec 2020 roku nie zostały zaewidencjonowane na jego koncie i z tego powodu nie zostały sporządzone poprawne deklaracje rozliczeniowe z urzędu na kolejne miesiące. Ponadto nie złożył deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za miesiąc kwiecień 2020 roku. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku P. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniósł o abolicję w opłacaniu składek. Skarżący podkreślił, że wysłał w określonym terminie brakujące dokumenty, ale na jego koncie nie zostały dokonane stosowne korekty, a on nie otrzymał informacji w kwestii klonowania deklaracji, podczas gdy był przekonany że wszystkie jego deklaracje klonują się poprawnie. Pandemia i trudna sytuacja ekonomiczna niestety wpłynęła niekorzystnie na jego działalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2020 roku naruszają prawo. W niniejszym przypadku organ przyjął, że skarżący nie złożył dokumentu rozliczeniowego za miesiąc kwiecień 2020 roku w terminie do dnia [...] czerwca 2020 roku, przez co skarżącemu nie przysługiwało zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W myśl art. 31zo ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1842 ze zm.), dalej jako ustawa o COVID-19, prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy przysługuje osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, opłacającej składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem [...] kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 roku. Stosownie do art. 31zo ust 4 ustawy o COVID-19 w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. Z kolei stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 roku, chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W istocie nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku opłacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 266 ze zm.), dalej jako u.s.u.s., uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych określono również kwestię zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres nie jest możliwe zwolnienie z opłacenia składek. Płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; (art. 47 ust 1 pkt 1 u.s.u.s.). Osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie, których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe uzależniona jest od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za koleiny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c ( art. 47 ust. 2g u.s.u.s.). Podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonego, osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą, której roczny przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym nie przekroczył kwoty [...]złotych, uzależniona jest od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym (art. 18c ust. 1 u.s.u.s.). Ubezpieczony ma obowiązek przekazać informację o zastosowanych formach opodatkowania obowiązujących go w poprzednim roku kalendarzowym, o rocznym przychodzie z pozarolniczej działalności gospodarczej i rocznym dochodzie z tej działalności uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, w tym o przychodzie i dochodzie uzyskanych w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania, oraz o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ustalonej na dany rok kalendarzowy w: 1) Imiennym raporcie miesięcznym albo 2) w deklaracji rozliczeniowej - w przypadku, o którym mowa w art. 47 ust. 2 – składanych za styczeń danego roku kalendarzowego lub za pierwszy miesiąc rozpoczęcia lub wznowienia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w danym roku kalendarzowym (art. 18c ust. 9 u.s.u.s.). Stosowne dokumenty są wypełniane przy użyciu kodów, których wykaz jest określony zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2018 roku w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika składek, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących, zgłoszeń danych o pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, raportów informacyjnych, oświadczeń o zamiarze przekazania raportów informacyjnych oraz innych dokumentów (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2495), który przewiduje w załączniku nr [...], że Kodami numerów Identyfikatorów deklaracji rozliczeniowych w przypadku płatników składek opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenia, składających za dany miesiąc więcej niż jedną deklarację rozliczeniową z różnymi kodami tytułu ubezpieczenia są: 01 - dla pierwszej deklaracji rozliczeniowej składanej za dany miesiąc; 40 - dla drugiej deklaracji rozliczeniowej składanej za dany miesiąc. W powyższym stanie prawnym została wydana zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] listopada 2020 roku oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2020 roku odmawiająca prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiąc kwiecień 2020 roku. W tym względzie należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy oraz art. 123 u.s.u.s. oraz mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej powinny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 roku, sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku, sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 roku, sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 roku, sygn. akt I SA/Ol 805/20, lex nr 3162873). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie przed dniem [...] czerwca 2020 roku wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych to znaczy: deklaracji ZUS DRA 2 z zakresu 40-49 za 2020 roku oraz stosownej deklaracji ZUS DRA za miesiąc kwiecień 2020 roku, tylko od razy wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jego wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 roku, wówczas skarżący miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 roku, sygn. akt II SA/Sz 239/19, z dnia 11 lutego 2021 roku, sygn. akt I SA/Sz 864/20, dostępne w bazie CBOSA). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało – wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez niego stosownych dokumentów w wymaganym terminie wyłączy jego prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za kwiecień 2020 roku. W istocie obowiązkiem organu było również wcześniejsze zareagowanie w kwestii ustalenia właściwej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres, co wiązało się w szczególności również z wyjaśnieniem z jakich względów P. R. złożył deklaracje ZUS DR2 (z zakresu 1-39), a z jakich względów nie złożył deklaracji rozliczeniowej ZUS DR2 (z zakresu 40-49) za 2020 rok. Reasumując, wskazać należy, że ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, rozważając czy na podstawie posiadanych z urzędu dokumentów zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia skarżącego od obowiązku opłacenia należnych składek. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2020 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2020 roku.