III SA/Po 828/17

Dnia 25 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Ireneusz Fornalik Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w P. [...] sprawy ze skargi X Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości ponad 18% alkoholu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] P. z dnia [...] marca 2017r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] SA (dalej: "spółka", "strona") od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających [...] alkoholu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, cofnął spółce zezwolenie tego organu nr [...] z [...] marca 2014 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających [...] alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie pod adresem ul. [...], [...]. Organ I instancji, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności zeznania dwóch członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, uznał, że pracownica wskazanej powyżej placówki handlowej S. P. w dniu [...] sierpnia 2016 r. sprzedała alkohol mężczyźnie, którego zachowanie wskazywało, że jest nietrzeźwy. Potwierdzone to zostało, jak uznał organ, badaniem zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu, przeprowadzonym przez funkcjonariuszy policji. Badanie to wykazało 1,44 mg/l, to jest 3,03%. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że nie udało się przesłuchać ani kupującego mężczyzny J. P., ani sprzedawcy S. P.. W odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę zgromadzonego, niepełnego materiału dowodowego, 2) art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez uznanie, że odwołująca naruszyła przepisy tej ustawy. Spółka wniosła jednocześnie, w powołaniu na art. 136 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, o uzupełnienie dowodów, poprzez: włączenie do postępowania protokołu przesłuchania ekspedientki przez organ Policji, przesłuchanie kupującego oraz ekspedientki oraz włączenie do tego postępowania nagrania monitoringu ze sklepu zabezpieczonego przez organ Policji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podniosło, że fakt sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej w rozpatrywanym przypadku miał miejsce, co potwierdzone zostało badaniem na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, przeprowadzonym przez funkcjonariuszy Policji. Organ ten podniósł przy tym, że w sprawie istotne jest tylko to, czy nastąpiła sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej (art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a nie to jak zachowywał się klient. Organ odwoławczy podał przy tym, że całe zdarzenie miało miejsce [...] sierpnia 2016 r., a do jego ujawnienia doprowadzili dwaj członkowie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P., wykonujący swoje czynności służbowe polegające na kontroli przedmiotowej placówki handlowej. Oświadczyli oni, że byli naocznymi świadkami zakupu alkoholu przez osobę, od której czuć było ewidentnie woń alkoholu, a której zachowanie (chwiejny krok) wskazywało, że jest nietrzeźwa. Badanie alkomatem wykazało, że mężczyzna, który zakupił alkohol, miał w wydychanym powietrzu 1,44 mg/l, czyli 3,03%. Mężczyzna ten przyznał, że alkohol zakupił w powyżej wskazanym sklepie, na dowód czego przekazał funkcjonariuszowi paragon zakupu (notatka urzędowa sporządzona 2 sierpnia 2016 r.). Osobą sprzedającą alkohol okazała się S. P., która nie stawiła się na wezwanie celem przesłuchania w charakterze świadka. Także kupujący alkohol mężczyzna nie mógł zostać przesłuchany z uwagi na nie odebranie korespondencji. Przesłuchano natomiast wskazanych dwóch członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P., których zeznania organ uznał za wiarygodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zeznaniach funkcjonariuszy, które są niepełne, niespójne i nielogiczne, a także przez pominięcie najważniejszego dowodu w sprawie w postaci paragonu zakupu na skutek czego nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2017 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2017 r., wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy decyzję organu I instancji cofającej skarżącej – w oparciu o art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej: "u.w.t.") – zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających [...] alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie pod adresem ul. [...], [...]. Materialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Jak wynika natomiast ze wskazanego art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t. zezwolenie to organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Z brzmienia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t. jasno wynika, że nie normuje on w sposób zupełny i autonomiczny przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w razie sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej (a także osobom nieletnim tudzież na kredyt lub pod zastaw), lecz odsyła w tym zakresie do "zasad sprzedaży" określonych w innych przepisach ustawy, których to zasad naruszenie stanowi dopiero przesłankę cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Zasady, do których odsyła art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t. wynikają przede wszystkim z art. 15 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1) osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości; 2) osobom do lat 18; 3) na kredyt lub pod zastaw. Bez wątpienia dopiero łączna wykładnia obu cytowanych wyżej przepisów – art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.w.t. – pozwala na prawidłowe zrekonstruowanie przesłanki cofnięcia zezwolenia w razie sprzedaży alkoholu osobie nietrzeźwej. Odmienne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wynikiem błędnej wykładni art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t. Z przepisu tego wynika jednoznacznie obowiązek cofnięcia wydanego przez organ zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przypadku stwierdzenia złamania, choćby jednorazowego, którejkolwiek z zasad sprzedaży alkoholu określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości (por. wyroki NSA: z 27 września 2005 r., II GSK 148/05; z 25 października 2006 r., II GSK 175/06 – CBOSA), a więc w szczególności w razie przekroczenia, zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.w.t., zakazu sprzedaży alkoholu osobie, której zachowanie wskazuje, że znajduje się ona w stanie nietrzeźwości. Dla zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t., niezbędne jest zatem ustalenie, czy nastąpiła sprzedaż osobie będącej w stanie nietrzeźwości i czy jej zachowanie na taki stan wskazywało (por. wyrok WSA z 28.08.2013 r., IV SA/Po 545/13, CBOSA). Omawiana norma zakazuje bowiem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jedynie osobom, których zachowanie wskazuje na to, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, a nie np. w stanie po użyciu alkoholu. Stan nietrzeźwości został zdefiniowany w przepisie art. 46 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym stan ów zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do: 1) stężenia we krwi powyżej 0,5‰ alkoholu albo 2) obecności w wydychanym powietrzu powyżej 0,25 mg alkoholu w 1 dm3. Z kolei stan po użyciu alkoholu zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do: 1) stężenia we krwi od 0,2‰ do 0,5‰ alkoholu albo 2) obecności w wydychanym powietrzu od 0,1 mg do 0,25 mg alkoholu w 1 dm3 (art. 46 ust. 2 u.w.t.). Doświadczenie życiowe pokazuje, że w praktyce ocena, czy zachowanie kupującego wskazuje na stan nietrzeźwości, czy też jedynie na stan po użyciu alkoholu może być trudna. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że alkohol jest różnie tolerowany przez poszczególne osoby. Sprzedawca zaś – inaczej niż w przypadku konieczności weryfikacji "stanu" pełnoletniości danej osoby, której to weryfikacji może dokonać poprzez wylegitymowanie tej osoby, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.w.t. – nie dysponuje prawnym instrumentem pozwalającym na obiektywną weryfikację poziomu alkoholu we krwi lub w wydychanym powietrzu u kupującego. Zgodzić się należy z poglądem, że w praktyce sprzedawcy napojów alkoholowych nie dysponują urządzeniami technicznymi i możliwościami, aby bezspornie ustalić, iż u potencjalnego nabywcy występuje stan nietrzeźwości. Dla odmowy dokonania sprzedaży lub podania napoju alkoholowego wystarczy przekonanie, że kupujący znajduje się w stanie nietrzeźwości. Za takim przekonaniem mogą przemawiać zewnętrzne znamiona zachowania kupującego. Istotne jest więc doświadczenie życiowe sprzedawcy (zob. R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, uw. 1 do art. 15). Dlatego też do oceny, czy został naruszony omawiany zakaz, najrozsądniej wydaje się, w ślad za postulatem doktryny, przyjąć tzw. miarę przeciętnego obywatela. W przypadku zarzutu, że sprzedawca złamał zakaz sprzedaży alkoholu osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwym, należy rozważyć, czy człowiek posiadający przeciętną wiedzę i doświadczenie życiowe mógł, obserwując zachowanie kupującego – dodajmy: z perspektywy sprzedawcy – dojść do przekonania, że jego zachowanie wskazuje, że znajduje się on w stanie nietrzeźwym (por.: G. Zalas [w:] I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, uw. do art. 15). Podkreślić przy tym trzeba, że podjęcie powyższych ustaleń musi być, zgodnie z ogólnymi zasadami procesowymi wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a."), poprzedzone przeprowadzeniem rzetelnego postępowania wyjaśniającego, w którym organ wyczerpująco zgromadzi i wszechstronnie rozpatrzy cały materiał dowodowy, który w efekcie pozwalałby przyjąć, że istotnie doszło do naruszenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym – przy równoczesnym, pełnym poszanowaniu gwarancji procesowych stron postępowania, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie organ administracji publicznej nie tylko dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a u.w.t., czym dopuścił się naruszenia tej normy prawa materialnego, lecz ponadto, w konsekwencji tak przyjętej wykładni, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przeprowadził niedostateczne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowanie osoby, której sprzedano alkohol w punkcie sprzedaży objętym przedmiotowym zezwoleniem, wskazywało na to, że znajduje się ona w stanie nietrzeźwości. Organ ten zignorował przy tym wnioski dowodowe skarżącej spółki, co dodatkowo doprowadziło do istotnego naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. Co prawda, organ administracji, zarówno w I jak i w II instancji, poczynił w powyższym względzie – w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia – pewne twierdzenia sprowadzające się do uznania, że: "zachowanie (osoby, której sprzedano alkohol – przyp. tut. Sądu) wskazywało, iż jest nietrzeźwy", jednakże nie może umknąć uwadze, że stwierdzenie to nie stanowiło własnej oceny tego organu, lecz było w istocie powtórzeniem oceny członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P., którzy byli naocznymi świadkami spornego incydentu. Dowolne uznanie przez organ administracji publicznej subiektywnej oceny świadka zdarzenia, bez odniesienia tej oceny do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, które mogłyby potwierdzać jej prawidłowość, nie może być poczytywane jako prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego powinny być bowiem przede wszystkim konkretne okoliczności wskazujące na zewnętrzne znamiona zachowania się danej osoby, która dokonała zakupu alkoholu. Z kolei to do organu administracji należy w dalszej kolejności przeprowadzenie oceny – z perspektywy sprzedawcy – czy wykazane w ten sposób zachowanie wskazywało na to, że osoba ta znajdowała się w stanie nietrzeźwości. O takim zachowaniu nie może jednocześnie przesądzać, co wynika z poczynionych już powyżej uwag, jedynie obiektywnie wysoka obecność alkoholu w wydychanym powietrzu. W tym miejscu, na marginesie czynionych uwag, zwrócić trzeba uwagę na błędnie przyjmowaną przez organ administracji publicznej wartość mającą wykazywać stężenie alkoholu we krwi. Organ ten opierając się na wynikach badania alkomatem podaje bowiem, że osoba, która dokonała zakupu alkoholu u skarżącej miała 3,03% (procent) alkoholu we krwi, co po przeliczeniu na promile oznaczałoby, że osoba ta miała ponad 30‰ (promili). Konieczne jest, aby organ czyniąc tak istotne dla sprawy ustalenia faktyczne opierał się na jednostkach wynikających chociażby z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (zob. art. 46 tejże). W ocenie Sądu nie można natomiast uznać, wbrew twierdzeniom skargi, aby o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mógł świadczyć także brak w aktach sprawy paragonu potwierdzającego zakup alkoholu w punkcie sprzedaży przy [...]. Bez wątpienia paragon jest istotnym dowodem dla stwierdzenia chociażby jakie produkty, kiedy oraz gdzie zostały zakupione, jednakże jego brak w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy pozostaje bez wpływu na jej wynik. Zauważyć bowiem trzeba, że okoliczność zakupu w sklepie skarżącej spółki przez J. P. alkoholu w dniu [...] sierpnia 2016 r. wynika w sposób wystarczający z pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co więcej do momentu wywiedzenia skargi do tut. Sądu okoliczność ta nie była przez skarżącą nawet kwestionowana (wręcz przeciwnie twierdzenie, że zgodnie z ustaleniami spółki osoba "w chwili nabycia alkoholu była trzeźwa" stanowi jednoznaczne jej przyznanie – vide pismo skarżącej z [...] listopada 2016 r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Organ ten przede wszystkim działając w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. podejmie czynności zmierzające do ustalenia, czy zachowanie J. P. przy zakupie alkoholu dnia [...] sierpnia 2016 r., w punkcie sprzedaży przy [...] wskazywało, że znajdował się on w stanie nietrzeźwości. W tym celu organ rozważy zwłaszcza przeprowadzenie środków dowodowych wskazywanych przez skarżącą, to jest dowodu z protokołu z przesłuchania S. P. przez organ Policji, przesłuchanie S. P. oraz J. P., czy dowodu z nagrania monitoringu sklepu, które w związku z zaistniałym zdarzeniem zostało zabezpieczone przez organ Policji. Podkreślić jednocześnie trzeba, że okoliczność niestawienia się świadka na przesłuchanie – co dotyczy w szczególności S. P. – nie stanowi przesłanki zaniechania przeprowadzenia tego dowodu, a organ administracji publicznej w takiej sytuacji powinien ocenić zasadność zastosowania środków dyscyplinujących z art. 88 K.p.a. Mając powyższe na uwadze w punkcie I. sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 P.p.s.a., postanowiono w pkt. II. sentencji wyroku.