III SA/Po 829/23

Dnia 30 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Słupca z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LXVII/366/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej "prokurator" lub "skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy Słupca (dalej "rada gminy") z 26 stycznia 2023 r. nr LXVII/366/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Słupca biorących udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 13 lutego 2023 r. poz. 1767). Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. dalej: u.s.g.) i art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały - dalej u.o.s.p.) przez ustalenie w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 20 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" i w wysokości 7 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniach pożarniczych lub ćwiczeniach" podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej"; - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 3 uchwały polegającą na wyznaczeniu dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały, tj. "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (...) z mocą od dnia 1 stycznia 2022r.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z uznaniem zarzutów skargi za zasadne. Wskazał, że rada gminy podejmie uchwałę w przedmiocie uchylenia zaskarżonej uchwały. W piśmie z 7 grudnia 2023 r. Prokurator podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że ewentualne podjęcie przez radę gminy nowej uchwały orzekającej o utracie mocy zaskarżonej uchwały nie może zostać potraktowane w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu w rozumieniu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Następstwa bowiem stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc tj. od daty jej uchylenia. W piśmie z 8 stycznia 2024 r. organ powiadomił o podjęciu przez radę gminy w dniu 28 grudnia 2023 r. uchwały nr LXXIX/478/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Słupca uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Odpis uchwały załączono do pisma. Zgodnie z § 2 ww. uchwały utraciła moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z 26 stycznia 2023 r. nr LXVII/366/2023 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w trybie uproszczonym. Skarżący złożył bowiem wniosek o rozpoznanie sprawy w ww. trybie, a pełnomocnik organu nie wyraził sprzeciwu. Wobec wniosku organu o umorzenie postępowania podkreślenia wymaga, że kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem nie wyłącza okoliczność, że uchwała ta została uchylona, po złożeniu skargi w niniejszej sprawie, uchwałą rady gminy z 28 grudnia 2023 r. Wskazać bowiem należy, że skutki prawne uchylenia aktu są zasadniczo odmienne od skutków prawych stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), a zatem następują skutki takie, jakby uchwała nigdy nie została podjęta. Ma to zwłaszcza znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych, które mogłyby zostać podjęte na podstawie takiej uchwały. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, weszła w życie poprzez jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a zatem wywołała określone skutki prawne. Na skutek przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził istnienie naruszeń prawa przez organ administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W sytuacji zatem ujawnienia istotnego naruszenia prawa, w związku z podjęciem przedmiotowej uchwały, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Uwzględniając bowiem skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wyżej zacytowany przepis nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przepisem szczególnym w stosunku do art. 147 § 1 P.p.s.a. jest przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot tj. w niniejszej sprawie przez prokuratora w oparciu o przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Z kolei w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zatem jej sprzeczność z prawem w innym stopniu niż nieistotny. W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998r. II SA/Wr 1459/97 - CBOSA). Przechodząc do meritum to wskazać należy, że przedmiotem zaskarżonej uchwały rady gminy było ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych. Sąd za trafny uznał sformułowany przez prokuratora zarzut dotyczący niezgodności § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. wprost stanowią, że radzie gminy przysługuje uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tym samym ustawodawca doprecyzował moment, od którego powinien zostać naliczony przedmiotowy ekwiwalent. Tymczasem w zaskarżonej uchwale przyznano ekwiwalent za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę (§ 1 pkt 1 uchwały) oraz za udział w szkoleniach pożarniczych lub ćwiczeniach w wysokości 7 zł za każdą rozpoczętą godzinę (§ 1 pkt 2 uchwały). Tym samym organ uregulował nie tylko wysokość ekwiwalentu, do czego był uprawniony, ale odmiennie określił sposób jego naliczania "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, co stoi w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie u.o.s.p. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jako akt podustawowy jest sprzeczna z zakresem delegacji ustawowej przekazanej radzie gminy na podstawie u.o.s.p. tj. ustawy kompetencyjnej, zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Tymczasem, rada gminy jako organ stanowiący, uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową powinien uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od ww. zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy przedmiotowym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA Gliwicach z 3 lipca 2018 r. o sygn. akt I SA/Gl 484/18 - CBOSA). Za zasadny Sąd uznał również drugi z zarzutów skargi dotyczący § 3 zaskarżonej uchwały dotyczący wyznaczenia dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych został uregulowana w przepisach art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm. dalej "u.o.p."). W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarto delegację ustawową upoważniającą radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. - uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych - nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2016 r. poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulacja ta znajduje zastosowanie, na podstawie § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego (tj. uchwała nr L/283/2022 Rady Gminy Słupcy z 31 stycznia 2022 r. – Dz. Urz. Woj. Wlkp z 8 lutego 2022 r. poz. 1090) określający wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP na terenie gminy Słupca) utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Należy zatem stwierdzić, że nieprawidłowe było stwierdzenie przez radę gminy w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z 31 stycznia 2022 r., skoro nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Co więcej uchwała z 31 stycznia 2022 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 maja 2023 r. wydanym w sprawie III SA/Po 48/23. Ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając z art. 48 ustawy prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem z dniem 1 stycznia 2022 r. utraciły moc dotychczas obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji, w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem do czynienia ze szczególną sytuacją, w której wsteczna moc obowiązująca aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. Zaskarżona uchwała zatem wadliwie określa datę swego wejścia w życie, gdyż powinien nią być dzień 1 stycznia 2022 r. (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2023 r. o sygn. akt III SA/Gd 689/22 - CBOSA). Tym samym zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. od 1 stycznia 2022 r. Reasumując zatem Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.