III SA/Po 832/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Katarzyna Wolna-Kubicka ( spr.) As.sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] marca 2006r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 ( dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania , III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Bejgerowska /-/ B. Sokołowska /-/ K. Wolna-Kubicka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r Nr [...] Starosta O. na podstawie art. 181 ust.1, pkt.2, art. 183 ust.1, art. 184 ust.2 i 4, art. 188 ust.1 i 2 art. 220 ust.1 art. 221 ust.1 i 2 art. 224 ust.1,2,4 art. 376 pkt. 2 oraz art. 376 pkt.2 oraz art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U.06.129.902) oraz art. 104 kpa udzielił pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów z instalacji należących do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" spółka jawna I.M.S, A. K. dla zakładu rzeźnicko wędliniarskiego położonego w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Starosta O. stwierdził, iż wnioskodawca dołączył "dokumentację niezbędną do uzyskania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 nr [...] Starosta O. na podst. art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 149 §1 kpa wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów z instalacji należących do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" spółka jawna I.M.S., A.K. dla zakładu rzeźnicko wędliniarskiego położonego w O. przy ul. [...]. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 oraz art. 104 § 1 kpa po przeprowadzeniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 nr [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów z instalacji należących do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" spółka jawna I.M.S., A.K. dla zakładu rzeźnicko wędliniarskiego położonego w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" spółka jawna I.M.S, A.A.S. O. wydał decyzję z dnia [...].12.2002r udzielającą pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów z instalacji należących do wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 nr [...] organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne. W toku tego postępowania ustalono, ze J.P. ma przymiot strony, z tego względu, że nieruchomość której jest właścicielem graniczy z Przedsiębiorstwem Produkcyjno-Handlowym "Ai" spółka jawna I.M.S, A.K., wobec czego nie można wykluczyć, że podmiot wprowadzający gazy i pyły do powietrza może oddziaływać na nieruchomość J.P. Zdaniem Starosty O. uzyskanie przez prowadzącego instalację pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza wynika z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z czym postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania takiego pozwolenia prowadzone z udziałem J.P. w charakterze strony skończyłoby się również wydaniem takiego samego rozstrzygnięcia. Określenie dopuszczalnej emisji pozwala organom ochrony środowiska wymierzenie kar pieniężnych za ewentualne przekroczenie określonych w pozwoleniu ilości lub rodzaju gazów lub pyłów. Ustalenie dopuszczalnych norm wprowadzanych zanieczyszczeń do powietrza, zdaniem organu I instancji wręcz chroni sąsiednie nieruchomości i ich mieszkańców przed niezorganizowaną emisją. Decyzja ta nie zawierała pouczenia o możliwości złożenia odwołania, mimo to J.P. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że nadal nie został dopuszczony do postępowania w charakterze strony, przez co organ naruszył przepisy art. 10 § 1 i 73 § 1 i 2 kpa, a także przepis art. 9 kpa, gdyż nie został pouczony o terminie i sposobie złożenia odwołania od decyzji. Ponadto J.P. stwierdził, iż w "dokumencie niezbędnym do uzyskania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń", który przedstawił zakład rzeźnicko-wędliniarski występuje zafałszowanie stanu faktycznego. W opracowaniu znajduje stwierdzenie, że jedynym źródłem zanieczyszczeń jest proces wędzenia w komorze Atmos, zdaniem odwołującego w zakładzie znajdują się trzy emitory zanieczyszczeń. Co w przypadku oględzin na miejscu można byłoby łatwo stwierdzić. J P. twierdził ponadto, że do wniosku o udzielenie zezwolenia dołączono wypis i wyrys z nieaktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wydanie zezwolenia. Bowiem aktualny plan zagospodarowania przestrzennego stwierdza, że "wszelkie uciążliwości wywołane działalnością gospodarczą i infrastrukturą z nią związaną nie mogą wykraczać poza teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, a w przypadku wydzielonych działek budowlanych poza granice poszczególnych działek" Reasumując, zdaniem odwołującego nierzetelność i tendencyjność podczas gromadzenia dokumentacji do wydania decyzji, jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak konsultacji społecznych na etapie wydawania decyzji, ograniczenie jego praw jako strony są wystarczającymi przesłankami do uchylenia decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż kwestie związane z wydawaniem pozwoleń na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii reguluje ustawa Prawo ochrony środowiska. Udzielanie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza normują przepisy art. 220-229 cyt. ustawy. Wydanie decyzji udzielającej pozwolenia poprzedzone zostało wydaniem stosownej dokumentacji. Z danych w niej zawartych wynika, że przy dotrzymaniu przez prowadzącego instalację, założeń przyjętych w tym opracowaniu spełnione zostaną obowiązujące normy w zakresie ochrony środowiska. Celem pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, jest określenie dopuszczalnych poziomów emisji poszczególnych substancji co w konsekwencji służy ochronie środowiska przed zanieczyszczeniami bowiem pozwala na dokonywanie kontroli przestrzegania określonych standardów przez prowadzącego instalację. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzone w wyniku wznowienia postępowanie umożliwiło J.P. wzięcie czynnego udziału w sprawie, co nie spowodowało jednak zmiany stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...].12.2002r, w której wydano pozwolenie na wprowadzenie gazów lub pyłów z instalacji należących do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" spółka jawna I.M.S, A.K. dla zakładu rzeźnicko wędliniarskiego położonego w O. przy ul. [...]. J.P. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o oddalenie skargi. Również uczestnik postępowania – M.S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J.P. zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przebieg jest uregulowany w przepisach rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151§ 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o wznowienie składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 K.p.a.) bada legitymację osoby składającej wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w katalogu podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 k.p.a., w fazie drugiej rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty. Przeprowadzenie postępowania w fazie pierwszej, to jest co do przyczyn wznowienia następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.). Przed wydaniem takiego postanowienia nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia. Ustalenie, iż wniosek złożyła osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej, oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 k.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie to stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. "Rozstrzygnięcie istoty sprawy" nie odnosi się jednak do sprawy już zakończonej lecz do sprawy nowej (causa nova), jaką jest sprawa o wznowienie postępowania. Tak przedstawiony przebieg postępowania wynika z treści art. 151 § 1 k.p.a., który przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1987 r. Sygn. akt II SA 1389-1390/86 opubl. OSPiKA Nr 7/1989 poz. 109, wyrok NSA z dnia 28.08.1996r Syg. akt SA/Ka 2966/95 LEX nr 27283) Bezsporne w sprawie jest, że, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów z instalacji zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2002 r stroną winien być również J.P. Było to podstawą wydania postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2006 o wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 151 kpa po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa organ administracji państwowej wydaje decyzję, w której bądź odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, bądź uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepis art. 151 kpa stanowi: "§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji ostatecznej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lub 145a albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na wskutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji państwowej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". Dopuszczalność uchylenia decyzji została ograniczona dwiema przesłankami: Pierwszą przesłankę stanowi termin, bo zgodnie z art. 146 § 1 uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Drugą przesłankę wprowadza art. 146 § 2 kpa stanowiący, że nie uchyla się decyzji także w tym przypadku, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Celem postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego (art. 149 § 2 kpa) jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. Niewątpliwie postępowanie rozpoznawcze, które nastąpiło po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania wykazało istnienie podstaw wznowienia postępowania z art. 145§1 pkt 4 kpa. Poza sporem bowiem pozostawało, iż J.P. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów z instalacji należących do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "A" spółka jawna I.M.S, A.K. dla zakładu rzeźnicko wędliniarskiego położonego w O. przy ul. [...]. Mimo tego organ I instancji powołując się na przepis art. 151§1pkt1 kpa nie uchylił tej decyzji, a w uzasadnieniu stwierdził, iż postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania takiego pozwolenia prowadzone z udziałem, w charakterze strony, J.P. skończyłoby się również wydaniem takiego samego rozstrzygnięcia. Co wskazywałoby na odmowę uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 2 kpa. Ten przepis nie został jednak powołany ani przez organ I, ani II instancji. Organy te nie przeprowadziły też w sprawie żadnego postępowania na tę okoliczność. Nie stosunkowały się w żaden sposób do zarzutów zgłaszanych przez J.P., działającego jako strona postępowania. Ograniczając się do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania pozwolenia prowadzone z udziałem, J.P. skończyłoby się wydaniem takiego samego rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przewidują zaś możliwość odmowy wydania takiego pozwolenia Z przepisu art. 186 cyt. ustawy wynika bowiem, że organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, m.inn. jeżeli oddziaływanie instalacji lub urządzenia powodowałaby pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych albo przekroczenie standardów jakości środowiska. Art. 144 ust 2 cyt. ustawy stanowi zaś, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Organy obu instancji wydające decyzje w niniejszej sprawie jak i Starosta O. wydając decyzję ostateczną z dnia [...].12.2002r nie poczyniły na tę okoliczność żadnych ustaleń, opierając się jedynie na danych zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymana nią decyzja Starosty O. z dnia [...].03.006r. zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 145 § 1, art. 151 § 1 k.p.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Bejgerowska /-/B. Sokołowska /-/K. Wolna-Kubicka JMd