III SA/Po 832/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Artur Iwiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 570) i art. 107 § 1, art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1 i 3, art. 151 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020r., [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015r., nr [...] Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...]/2015 Burmistrz Miasta i Gminy [...] określił D. Z. (dalej: skarżący) jako prowadzącemu niepubliczne przedszkole wysokość przypadającej do zwrotu dotacji oświatowej pobranej w latach 2011- 2013 i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę [...]zł – w tym należność główna [...] zł i odsetki [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował jedynie kwotę [...]zł stanowiącą wynagrodzenie Dyrektora. Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].05.2015r. i określiło przypadającą do zwrotu kwotę dotacji , wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę [...]zł – wraz z odsetkami za zwłokę, liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od daty przekazania dotacji z budżetu Gminy, w pozostałym zakresie postępowanie umorzono. W uzasadnieniu organ podał, że kontroli instancyjnej poddano tylko część przypadającej do zwrotu dotacji wskazanej w odwołaniu a mianowicie – wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola. W pozostałym zakresie, tj. kwoty [...]zł orzeczenie Burmistrza o określeniu kwoty przypadającej do zwrotu dotacji nie podlegało kontroli instancyjnej. Wobec skarżącego toczyło się postępowanie karne w zakresie podrobienia faktur VAT i rachunków a następnie ich użycia w celu rozliczenia dotacji oświatowej w latach 2011-2013. Wobec prowadzenia postępowania karnego(zakończonego wydaniem wyroku skazującego) Burmistrz Miasta i Gminy [...] [...] grudnia 2017r. wszczął postępowanie wobec skarżącego prowadzącego do dnia [...] sierpnia 2015r. Przedszkole [...]" – placówkę niepubliczną, w przedmiocie wydania decyzji o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2011, 2012 i 2013 do budżetu Miasta i Gminy [...]. Decyzją z dnia [...].11.2018r. nr [...]/2018r. Burmistrz umorzył postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu podał m.in., że uwzględniając dodatkowe dokumenty jako wydatki mieszczące się w zakresie zadań związanych z zapewnieniem higienicznych warunków opieki i jako takie mogące być finansowane z dotacji oświatowej umniejszył kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2011- 2013 i uznał, że kwota wydatkowanych środków związanych z realizacją zadań przedszkola "[...]" w zakresie kształcenia, wychowania i opieki jest wyższa, niż kwota przekazanej dotacji w roku 2011, 2012, 2013. Decyzja ta nie została zaskarżona przez skarżącego. Pismem z dnia [...] listopada 2018r. zwrócił się on do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zwrot kwoty [...]zł, którą wpłacił [...] maja 2015r. do budżetu Miasta i Gminy [...] w oparciu o treść opisanych wyżej decyzji, a która jak wynika z decyzji z [...].11.2018r. nie powinna być zwrócona. [...] grudnia 2018r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z [...] listopada 2015r. z uwagi na treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2018r., która w jego ocenie wskazywała na brak podstaw do zwrotu dotacji za lata 2011- 2013. Jako podstawy wznowieniowe wskazał art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020r. SKO w [...] wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] W toku postępowania wznowieniowego Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...].05.2020r. wyjaśnił, że przedmiot decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...].11.2018r. pokrywa się de facto z przedmiotem postępowania prowadzonego w 2015r., zakończonego wydaniem decyzji z [...].11.2015r., jednakowoż dotyczył on ewentualnego określenia kwoty zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ponad kwotę określoną w ostatecznej decyzji SKO. Nowe postępowanie zostało wszczęte z uwagi na powzięcie informacji o prowadzonym postępowaniu karnym dotyczącym przedłożenia przez skarżącego nierzetelnych i podrobionych dokumentów celem rozliczenia dotacji. Burmistrz wyjaśnił, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].11.2018r. nr [...] zostało wszczęte w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym. Decyzją z dnia [...].07.2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015r., nr [...] W uzasadnieniu SKO podało, że decyzja Burmistrza z [...].11.2018r. nie stanowi nowego faktu ani dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniającego uwzględnienie podania o wznowienie postępowania. Skarżący nie wskazał bowiem jakie nowe fakty i dowody lub okoliczności istniały w momencie wydawania przez SKO decyzji z dnia [...].11.2015r. i nie były organowi znane. Nadto, zdaniem SKO, skoro w decyzji z [...].11.2015r. w całości uwzględniono odwołanie skarżącego to nie ma podstaw do uchylania decyzji, gdyż wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić wyłącznie wtedy jeśli nowe okoliczności lub dowody mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a w niniejszej sytuacji nie zostałaby wydana decyzja o odmiennej treści. SKO wskazało również, że nie wystąpiła równiż druga ze wskazanych przez skarżącego przesłanek wznowieniowych, a mianowicie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż w sprawie nie miało miejsce żadne zagadnienie wstępne. Kolegium podało, że nie dostrzega również żadnych innych przesłanek wznowieniowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że w świetle decyzji Burmistrza z [...].11.2018r. trudno uznać za słuszne i sprawiedliwe dokonanie przez niego zwrotu tak dużej kwoty dotacji, w sytuacji przyznania ostatecznie przez organ dotujący o braku podstaw do jej zwrotu. Wyjaśnił, że ograniczenie odwołania do wynagrodzenia Dyrektora wynikało z braku wiedzy i doświadczenia, za co poniósł niesłuszne konsekwencje finansowe. Powołał się również na treść art. 154 i 155 k.p.a., które umożliwiają zmiany bądź uchylenia decyzji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ podał, że w momencie wydawania przez Burmistrza decyzji z [...].11.2018r., na którą powołuje się skarżący istniała już ostateczna decyzja Kolegium z [...].11.2015r. dotycząca tożsamej materii. We wniosku strony nie wskazano na żadne nowe dowody lub okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, a nadto, że istniały one w momencie wydawania przez SKO decyzji z [...].11.2015r., i że nie były one znane organowi odwoławczemu. Ponadto organ podał, że rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji z [...].05.2015r. uwzględnił je w całości, tym samym nawet uwzględnienie wniosku nie doprowadziłoby do wydania decyzji o odmiennej treści. Organ podał również, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło żadne zagadnienie wstępne ani nie toczyło się postępowanie w trybie określonym w art. 100 § 2 k.p.a., co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a. W terminowo wniesionej skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew istotnemu interesowi społecznemu, nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2. art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez brak uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności do wzruszenia decyzji ostatecznej w szczególności, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że nie było słuszne dokonanie przez niego w 2015r. zwrotu dotacji w kwocie [...]zł, skoro Burmistrz w decyzji późniejszej uznał, że cała dotacja udzielona w latach 2011-2013 została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem a wydatki zostały prawidłowo udokumentowane. Podkreślił, że wnosząc odwołanie od decyzji z [...].05.2015r. nie miał wiedzy i doświadczenia pozwalającego na zakwestionowanie w całości tej decyzji. W odpowiedzi na odwołanie organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący przedstawił sposób prowadzonego wobec niego postępowania przez organy i problemy z tym związane. Podał, że w trakcie postępowania kontrolnego w 2015r. przedstawił wszystkie faktury ale były one odrzucane przez pracownika, nie dysponuje nowymi fakturami, które nie byłyby przedkładane organowi w 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sad rozpoznając sprawę w jej granicach (art. 134 p.p.s.a) nie dokonuje oceny wszystkich powiązanych nawet z daną sprawą okoliczności. Granice niniejszej sprawy zakreślało podanie skarżącego z [...] grudnia 2018r. o wznowienie postępowania i prowadzone w związku z tym postępowanie wznowieniowe a nie rozliczanie udzielonych mu dotacji, czy ocena prawidłowości wydanej przez Burmistrza decyzji z [...].11.2018r. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2019r. (I GSK 1256/18) w postępowaniach dotyczących zwrotu dotacji stosuje się reguły określone w kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczy to więc nie tylko postępowań zwykłych. Wzruszenie ostatecznych i prawomocnych decyzji może nastąpić w określonych w k.p.a. trybach, które są od siebie niezależne i odrębnie regulowane. Wznowienie postępowania, będące przedmiotem niniejszego postępowania zainicjowane podaniem skarżącego z [...] grudnia 2018r. uregulowane zostało w rozdziale 12 k.p.a. Powoływane przez skarżącego w skardze przepisy art. 154 i 155 k.p.a regulują odrębny od wznowieniowego tryb postępowania i zarzut ich naruszenia w niniejszym postępowaniu był bezzasadny. Wyjaśnić należy, że art. 154 k.p.a. dotyczy wzruszania decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa a art. 155 k.p.a. dotyczy wzruszania decyzji na mocy której strona nabyła prawa. Sytuacje takie w niniejszej sprawie, w której skarżący został zobowiązany do zwrotu dotacji, miejsca nie miały. Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżący powołując się na wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzję z dnia [...].11.2018r. nr [...]. wskazywał na zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. Poza tym nie przedstawił żadnych innych dowodów ani okoliczności. Zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 11 k.p.a. również okazała się nieuzasadniony. Niewątpliwie w niniejszej sprawie uznanie w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z [...].11.2018r., że kwota wydatkowanych środków była wyższa niż kwota udzielonych dotacji, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W niniejszej sprawie żaden z organów nie rozstrzygał zagadnienia wstępnego, które potem stanowiłoby podstawę wydania którejkolwiek z decyzji. Organy dokonywały oceny stanu faktycznego i prawnego bez uprzedniego oczekiwania na rozstrzygnięcie jakiegokolwiek zagadnienia przez inny organ. Prawidłowo więc organ uznał, że nie miała miejsce przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Organ prawidłowo również uznał, że nie miały miejsca przesłanki wskazane a art. 145 § 1 pkt 1-4, 6 i 8 k.p.a. Skarżący również nie wskazywał na ich istnienie. Sporne było ustalenie, czy wydana przez Burmistrza decyzja o umorzeniu postępowania a właściwie jej uzasadnienie stanowiło istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji wzruszanej , nieznane organowi, który wydał decyzję – czyli przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu, organ słusznie uznał, że decyzja z [...].11.2018r. takiej nowej okoliczności faktycznej ani nowego dowodu nie stanowiła. Po pierwsze była decyzją umarzającą postępowanie, czyli o charakterze formalnym a nie merytorycznym. Po drugie – jako wydana po wydaniu decyzji wzruszanej nie może stanowić nowego dowodu ani okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ przepis ten wyraźnie wskazuje na pojawienie się takich dowodów czy okoliczności, które istniały w dniu wydania przez organ decyzji wzruszanej (w niniejszej sprawie w 2015r.), a które organowi nie były znane. Skarżący wskazując na decyzję Burmistrza z [...].11.2018r. odwoływał się nie tyle do rozstrzygnięcia, co do jej uzasadnienia, w którym Burmistrz stwierdził, że kwota wydatkowanych środków w latach 2011-2013 była wyższa niż kwota udzielonej dotacji. Na tej podstawie skarżący uznał, że winien otrzymać zwrot zwróconej przez siebie na podstawie decyzji SKO z [...].11.2015r. kwoty [...]zł. Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z [...].11.2018r. jedynie ogólnie powołano się na uwzględnienie dodatkowych dokumentów jako wydatków mieszczących się w zakresie zadań związanych z zapewnieniem higienicznych warunków opieki, które mogą być finansowane z dotacji oświatowej. (str. 4 decyzji Burmistrza z [...].11.2018r.). Z decyzji SKO z [...].11.2015r. wynikało zaś, że na kwotę nienależnie wykorzystanej dotacji złożyły się, oprócz wynagrodzenia Dyrektora m.in. wynagrodzenie na prowadzenie zajęć języka angielskiego, na usługi remontowe, transportowe, zakup obuwia i środka czyszczącego. (str. 1 uzasadnienia decyzji SKO z [...].11.2015r.). W załączonym do akt wyroku karnym z [...] lutego 2018r. uznano skarżącego za winnego podrobienia i przedłożenia jako autentyczne szeregu rachunków. (k. wyrok z 23 lutego 2018r., sygn II K 765/17 – w aktach administracyjnych). W takiej sytuacji Sąd rozważał, czy nie zaistniała sytuacja, w której skarżący dopiero w 2018r. przedłożył Burmistrzowi nowe rzetelne rachunki, faktury z lat 2011-2013, których nie przedkładał w trakcie kontroli w 2015r. i które istniały ale organowi wówczas znane nie były, a tym samym stanowić mogłyby podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący do podania o wznowienie i w trakcie postępowania wznowieniowego na takie dokumenty nie powoływał się ani ich nie składał. Na rozprawie wyjaśnił, że w 2015r. przedłożył pracownicy organu wszystkie dokumenty, nie wszystkie jednak zostały uwzględnione do rozliczenia dotacji. Tym samym nie można wykluczyć, że miała miejsce sytuacja, w której w sposób odmienny dokonano oceny przedkładanych przez skarżącego tych samych dokumentów w 2015r. i w 2018r. Odmienna ocena istniejących i przedkładanych już wcześniej przez skarżącego dokumentów nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co najwyżej może to być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie rozliczenia poniesionych wydatków na prowadzenie przedszkola z udzielonej dotacji oświatowej, o ile dokonano błędnej interpretacji przepisów i nie uwzględniono prawidłowo wykazanych przez skarżącego wydatków, bądź dokonano ich błędnej kwalifikacji. Ocena czy w niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce nie mieści się w granicach niniejszego postępowania. Rację miał więc organ, że sama decyzja Burmistrza z [...].11.2018r. nie jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, który wydał decyzję. Nie są nim też rachunki i faktury, który były składane przez skarżącego w 2015r. podczas kontroli. Tym samym nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na zakończenie należy wskazać, że organ uznając, że nie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a odniósł się jedynie do oceny własnej decyzji z [...].11.2015r., co było błędne. Określona w art. 150 § 1 k.p.a. właściwość organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji uzasadnione jest tym, że postępowanie w sprawie wznowienia nie jest wyłącznie postępowaniem weryfikacyjnym ale również postępowaniem, w którym następuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie jest obowiązany ustalić czy zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem przepisów i nie ograniczać się tylko do kwestii podniesionej w odwołaniu, tym bardziej, ze rozpoznając odwołanie uchylił w całości decyzję Burmistrza z [...].05.2015r. i orzekł co do istoty sprawy. Nieprawidłowości te nie miały jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie zaszła żadna z przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 k.p.a. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Wówczas organ w sytuacji uznania podania o wznowienie za zasadne ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ( art. 151 § 2 k.p.a.) Uwzględniając powyższe Sąd uznając skargę na nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a