III SA/Po 839/20

Dnia 5 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] października 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające je decyzje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], nr [...], nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS utrzymał w mocy swoje trzy decyzje z [...] lipca 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano: 1. w jej sentencji - m. in. art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa", 2. w jej uzasadnieniu: a) art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy, art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy; b) art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że skarżący był obowiązany do przesłania deklaracji rozliczeniowych za okresy objęte wnioskami (marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maja 2020 r.) do [...] czerwca 2020 r., a uczynił to dopiero [...] sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy przytoczył również treść art. 47 ust. 1 u.s.u.s. Pisma w postępowaniu doręczano bezpośrednio skarżącemu, natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisał doradca podatkowy. W skardze na decyzję z [...] października 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy przez odmowę zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okresy objęte wnioskami; 2. art. 31zq ust. 3 ustawy; 3. art. 47 ust. 2a pkt 1 i 2 u.s.u.s. przez odmowę zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okresy objęte wnioskami; 4. art. 48 ust. 1 i 2 u.s.u.s. przez niedokonanie wymiaru składek; 5. art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", przez działanie stronnicze i niebudzące zaufania do organu oraz wydawanie odmiennych decyzji w takim samych stanach faktycznych; 6. art. 81a § 1 K.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego; 7. art. 40 § 2 K.p.a. przez pominięcie w postępowaniu pełnomocnika skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż narusza niżej wymienione przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem [...] kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. (art. 31zo ust. 2 ustawy). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy). Po pierwsze, organ nie wyjaśnił, czy płatnik składek był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych (art. 31zq ust. 3 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 2e u.s.u.s. osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podniósł czy i dlaczego w świetle powyższych przepisów skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych i nie przedstawił na tą okoliczność żadnych dowodów. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu w uzasadnieniu decyzji i gromadzeniu materiału dowodowego, gdyż Sąd jedynie kontroluje zgodność decyzji z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Organ naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. (braki uzasadnienia decyzji), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, jeżeli organ ustaliłby, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania powyższych dokumentów, powinien był niezwłocznie po wpłynięciu wniosku (wpłynął on do organu już [...] kwietnia 2020 r.) poinformować skarżącego w trybie art. 9 K.p.a., że ma on obowiązek ich złożenia do [...] czerwca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W następstwie złożenia przez skarżącego wniosku z [...] kwietnia 2020 r. doszło bowiem do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym - kierując się wyrażoną w art. 9 K.p.a. - organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że przed [...] czerwca 2020 r. organ nie wyjaśnił stronie, że warunkiem pozytywnego załatwienia jego wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych, ograniczając się do wydania decyzji odmownej. O ile obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych istnieje, co organ najpierw wyjaśni, nieudzielenie skarżącemu powyższych informacji narusza art. 9 K.p.a., co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, jako że skarżący mógłby uczynić zadość temu obowiązkowi do [...] czerwca 2020 r. W związku z powyższym przedwczesne byłoby przesądzenie, czy naruszono: 1. art. 47 ust. 2a i ust. 2e u.s.u.s., tzn. czy skarżący był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych; 2. art. 31 ust. 2 i 4 ustawy, tzn. czy skarżący miał prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek; ustaleń tych dokona organ ponownie rozpatrując wniosek, kierując się wykładnią przepisów i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu; 3. art. 81a § 1 K.p.a., gdyż organ nie ustalił w wystarczający sposób stanu faktycznego, a jedynie w takiej sytuacji można stwierdzić, że istnieją nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia: 1. art. 48 ust. 1 i 2 u.s.u.s., gdyż przepis dotyczy jedynie wymierzenia składek z urzędu, nie zaś przesłanek do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek; 2. art. 8 § 1 i 2 K.p.a., gdyż brak podstaw do stwierdzenia, aby utrwaliła się praktyka rozstrzygania spraw w tego rodzaju sprawach. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. przez pominięcie w postępowaniu pełnomocnika skarżącego należy podnieść, że organ najpierw wyjaśni, czy skarżący rzeczywiście jest przez niego reprezentowany (w aktach nie ma dokumentu pełnomocnictwa). Niezależnie od tego, nawet gdyby tak było, to skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie, stąd ewentualne uchybienie powyższemu przepisowi nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, gdy ustali obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych, nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a K.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii covid-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, pomijając brak wpływu do [...] czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych do organu za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. Ewentualnie, biorąc pod uwagę obowiązujący od [...] grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, organ zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia. Przepis ten, choć wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu covid-19. Stan epidemii został ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.