III SA/Po 840/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Marzena Kosewska (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi A.W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Kosewska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją [...] z dnia 9 kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 że zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. str. 1 że zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przyznał A.W. płatności – jednolita płatność obszarowa - na rok 2008 w wysokości 2935,03 zł. wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 542,90 zł. ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż A.W. złożyła w dniu 15 maja 2008 r. za pośrednictwem poczty wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 r. Z przedmiotowego wniosku wynikało, że nie zadeklarowała ona żadnej działki rolnej do jakiejkolwiek płatności. Wnioskodawczyni przesłała niewypełniony formularz podpisany imieniem i nazwiskiem, do którego dołączyła 24 załączniki graficzne, z których trzy były wypełnione i tylko jeden podpisany. Na skutek braków formalnych wniosku Kierownik Biura Powiatowego trzykrotnie wezwał A.W. do ich uzupełnienia. Ostatecznie wnioskodawczyni zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię działek rolnych w wysokości 11,05 ha. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 11,05 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła 10,25 ha. Organ rozstrzygający wskazał, iż początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosiła 3477,93 zł. Jednak kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną działki rolnej I zadeklarowanej we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej o kwotę w wysokości 542,90 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A.W. wniosła o przyznanie jej większej kwoty z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uwzględnienie do wyliczenia prawidłowej płatności całego należącego do niej obszaru, stosownie do załączonego, prawidłowo wypełnionego wniosku. Ponadto wniosła o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, albowiem nie ze swojej winy nie mogła takiego wniosku złożyć wcześniej. W uzasadnieniu odwołania wnioskodawczyni zaznaczyła, iż złożyła w ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 omyłkowo jako niekompletny, gdyż zamiast w pełni wypełnionego wysłała nieświadomie egzemplarz brudnopisu. Była nieświadoma tego faktu, aż do dnia przysłania wezwania do uzupełnienia wniosku, co miało miejsce w styczniu 2009 r. Odwołująca podniosła, że gdy zamierzała złożyć brakujące dokumenty lub kompletny wniosek, pracownicy Agencji odmawiali zarówno przyjęcia kompletnego wniosku, jak i jakichkolwiek korekt. Zdaniem wnioskodawczyni Agencja powinna przejawić dobrą wolę i skorzystać z jej wniosku o płatność rolnośrodowiskową, gdyż zostały tam zawarte istotne informacje niezbędne do wydania decyzji w zakresie dopłat obszarowych i uzupełniających. W konkluzji odwołania oświadczyła, że czuje się poszkodowana, iż nie została prawidłowo poinformowana o całej sytuacji. Do odwołania wnioskodawczyni załączyła kompletny wniosek z prośbą o jego rozpatrzenie i przyznanie stosownej dopłaty. Decyzją nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż złożony przez odwołującą w dniu 15 maja 2008 r. wniosek był niekompletny, gdyż nie zadeklarowała ona żadnej działki rolnej oraz nie zaznaczyła o jakiego rodzaju płatności się ubiega. Natomiast na załącznikach graficznych o nr 1/24, 2/24, 6/24 obrysowane zostały działki rolne "A", "E", "D", "I", "J". Kierownik biura Powiatowego przedstawił ponadto wezwania kierowane do wnioskodawczyni w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz jej wyjaśnienia. W części zważeniowej uzasadnienia decyzji organ administracji powołał odpowiednie przepisy stanowiące podstawę przyznania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych. Zaznaczył, że jednym z podstawowych warunków wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia płatności bezpośrednich jest sam fakt złożenia wniosku. Przy czym ustawowy termin wyznaczony do jego złożenia – od 15 marca do 15 maja – jest terminem materialnym, stąd nie jest możliwe jego przywrócenie. Organ wskazał odpowiednie przepisy dopuszczające możliwość wprowadzenia zmian do wniosku. Podkreślił jednocześnie, że na formularzu zmiany składanej w myśl art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie można dodawać nowych działek ewidencyjnych i rolnych ani zwiększać powierzchni deklarowanej, nie dopuszcza się również zmiany grupy upraw JPO na grupę upraw UPO. Powołując odpowiednie podstawę prawną Kierownik Biura Powiatowego wymienił obligatoryjne elementy wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Odnosząc się do zarzutów odwołującej stwierdził, że nie wypełniła ona wniosku i nie zadeklarowała działek do płatności do końca wskazanego powyżej terminu tj. 9 czerwca 2008 r. Organ podkreślił, że nie jest możliwe zadeklarowanie nowych działek rolnych po tym terminie, a umożliwienie odwołującej zgłoszenie działek po terminie wskazanym w przepisach unijnych oznaczałoby pierwotne zadeklarowanie działek, a nie uzupełnienie wniosku. W konsekwencji stwierdził, że wniosek obszarowy odwołującej nie spełnia podstawowych wymogów zawartych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Ponadto zdaniem Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego wyjaśnienia wnioskodawczyni co do omyłkowo wysłanego egzemplarza brudnopisu nie stanowią dowodu wskazującego na oczywisty charakter popełnionego błędu. Organ zaznaczył, że to wnioskodawcy ponoszą odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym. Oceniając działania Kierownika Biura Powiatowego, organ odwoławczy stwierdził, że wywiązał się on ze swoich obowiązków nałożonych zarówno ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przepisami unijnymi, jak również tymi wynikającymi z art. 7, 8, oraz 9 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołującej, która podniosła, że organ I instancji powinien uwzględnić dane zawarte w jej prawidłowo wypełnionym wniosku rolnośrodowiskowym, organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek rolnośrodowiskowy jest wnioskiem zupełnie odrębnym i niezależnym od wniosku obszarowego. Jego złożenie wszczyna odrębne postępowanie, podczas którego decyzje o przyznanie płatności wydaje się na podstawie innych przepisów, aniżeli wynikających z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zatem złożony wniosek rolnośrodowiskowy w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do przyznania na jego podstawie płatności obszarowych i jego nieuwzględnienie w postępowaniu o przyznanie tych płatności nie stanowi naruszenia art. 7 k.p.a. W ocenie organu II instancji, Kierownik Biura Powiatowego nie naruszył również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego naruszeniem tej zasady byłoby umożliwienie wnioskodawczyni wpisanie we wniosku po wyznaczonym terminie, wbrew obowiązującym przepisom działek rolnych, czyli potraktowanie odwołującej w sposób odmienny aniżeli innych wnioskodawców. Ostatecznie organ odwoławczy po przeanalizowaniu sprawy nie dopatrzył się naruszenia którejkolwiek z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.W. wniosła o: - uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przyznanie dopłat w pełnej przysługującej jej wysokości, zgodnie z wnioskiem stanowiącym załącznik do odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, gdyby wydanie decyzji przez Sąd okazało się niemożliwe, - obciążenie organu administracji kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni oświadczyła, że wniosek wszczynający niniejsze postępowanie nie był wypełniony, gdyż wysłała do Agencji podpisany brudnopis wniosku zamiast gotowego. Zdaniem skarżącej oczywistość jej błędu jest poza dyskusją, gdyż w tym samym czasie przesłała do Agencji prawidłowo wypełniony wniosek rolnośrodowiskowy, który zawiera wszystkie niezbędne informacje potrzebne do przyznania jej dopłaty również z tytułu jednolitej i uzupełniającej dopłaty obszarowej oraz dopłaty z tytułu ONW na tym obszarze, który objęty jest wnioskiem. Stąd niezrozumiałe są wszelkie wątpliwości co do charakteru tej omyłki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie wnioskodawczyni niezrozumiała jest interpretacja, iż Agencja nie może przyjąć prawidłowo wypełnionego wniosku z powodu upływu terminu na dokonanie zmian we wniosku, ponieważ w tym przypadku nie chodzi o zmianę do wniosku, a jedynie do jego uzupełnienia o brakujące we wniosku dane znane Agencji z innego złożonego w terminie wniosku. Skarżąca podniosła, że 2008 r. wnioski były już częściowo spersonalizowane, co oznacza, iż już na druku otrzymanym przez nią z Agencji zawarte były informacje dotyczące obszaru działek ewidencyjnych, a ten właśnie obszar stanowi podstawę do przyznania dopłat obszarowych. We wniosku zabrakło tylko informacji dotyczących podziału gospodarstwa na działki rolne i prowadzonych na nich upraw. Te właśnie informacje zawierał m.in. wniosek o dopłaty rolnośrodowiskowe. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, odnośnie uprawnień do otrzymania dopłat z tytułu gospodarowania na gruntach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dopłatami ONW, to organ ma w rzeczywistości pełną wiedzę o uprawnieniach rolników do takiej dopłaty, a w szczególności informacje te są zawarte we wniosku z poprzedniego roku. Skarżąca zarzuciła również całkowicie wadliwy sposób działania pracowników Agencji, który zmierzał do pozbawienia jej dopłat co do których ma pełne prawo. W jej ocenie w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8, art. 9, a przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła również, że Agencja nie wykazała najmniejszej woli wyjaśnienia stanu faktycznego ani załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, które to obowiązki nakłada na organ art. 7 k.p.a. Jej zdaniem błędny jest pogląd, iż wniosek rolnośrodowiskowy w żadnym wypadku nie stanowił podstawy do przyznania na jego postawie dopłaty obszarowej. Skarżąca podniosła, iż sprzeczna z art. 7 i art. 8 k.p.a. jest praktyka organów Agencji, które na skutek braku spójności między wnioskami wynikłej z kontroli krzyżowej umniejszają dopłaty, natomiast nie uwzględniają danych zawartych w jednym wniosku w celu przyznania innego rodzaju dopłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analiza akt niniejszego postępowania prowadzi do wniosku, iż organy obu instancji działały zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Dodatkowo decyzje organów obu instancji odpowiadają wymogom zawartym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy administracji w uzasadnieniu prawnym swoich decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniły podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, Nr 170, poz. 1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności: 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie stanowi, iż płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Dodatkowo stosownie do ust. 2 art. 18 wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja, który to termin, zgodnie z art. 18 ust. 3 powołanej ustawy, nie podlega przywróceniu. Ponadto stosownie do treści art. 18 ust. 4 powołanej ustawy we wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów. Mając na względzie powyższe regulacje stwierdzić należy, iż słuszne jest stanowisko organów obu instancji, iż podstawą do przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności ONW jest prawidłowo wypełniony wniosek. Jedynie taki wniosek wszczyna postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych. Skoro rolnik ma zamiar skorzystać z przywileju finansowego w postaci płatności obszarowych to jego obowiązkiem jest sporządzenie prawidłowego wniosku zawierającego wszelkie dane umożliwiające precyzyjne ustalenie, czy jest on podmiotem spełniającym przesłanki ustawowe. Z tej racji, iż płatności te przyznawane są corocznie, istnieje wymóg składania w każdym roku od 15 marca do 15 maja prawidłowo wypełnionych wniosków. Wprowadzony przez powołaną powyżej ustawę oraz rozporządzenia unijne formalizm postępowania w sprawie przyznania płatności obszarowych wyklucza – jak słusznie przyjęły organy obu instancji – przyznanie tych płatności na podstawie danych zawartych we wniosku rolnośrodowiskowym lub we wniosku z poprzedniego roku. Pozbawione podstaw prawnych jest zatem stanowisko skarżącej, iż Agencja nieuwzględniając danych zawartych w jej wniosku rolnośrodowiskowym i wniosku z poprzedniego roku, nie wykazała najmniejszej woli wyjaśnienia stanu faktycznego ani załatwienia sprawy. Oceniając postępowania organu I instancji, należy stwierdzić, wbrew zarzutom skargi, iż działał on z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej. Wniosek złożony przez skarżącą zawierał zasadnicze braki – był on jedynie podpisany imieniem i nazwiskiem, opatrzony datą i zawierał 24 załączniki graficzne, z których trzy były wypełnione i jeden podpisany. Wnioskodawczyni nie wskazała we wniosku istotnej kwestii – rodzaju płatności, o jakie się ubiega. Mimo licznych nieprawidłowości w wypełnieniu wniosku organ I instancji przyjął rozwiązanie korzystne dla skarżącej, iż brak podania działek rolnych we wniosku w zakresie, w którym dostarczono załączniki graficzne z naniesieniem oznaczeń oraz granic stanowi brak formalny. W konsekwencji organ I instancji trzykrotnie wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dokonując analizy postępowania organów administracji w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, należy mieć na uwadze nie tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim regulacje zawarte w powołanej wyżej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Niewątpliwie inaczej niż w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana jest kwestia rozkładu ciężaru dowodu. Art. 3 ust. 3 powołanej ustawy stanowi bowiem, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż to wnioskodawczyni winna wskazać organom Agencji wszystkie dane konieczne do uzyskania płatności. Błędny jest zatem zarzut skarżącej, że to organy administracji winny ustalić niezbędne dane na podstawie posiadanych przez siebie informacji oraz wniosku rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu organy obu instancji, a szczególnie organ odwoławczy, w uzasadnieniu swoich decyzji w sposób właściwy i wyczerpujący wyjaśniły kwestie zmian do wniosku i możliwości jego uzupełnienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.) producent rolny może złożyć formularz zmiany do wniosku dotyczącej dodania działki rolnej, użytkowania działki rolnej do dnia 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie płatności. Zmianę tę można złożyć wówczas, gdy rolnik nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola stwierdzi nieprawidłowości. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 powołanego rozporządzenia zmiany rolnik może dokonać po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku (15 maja + 25 dni), tj. do 9 czerwca 2008 r. Z tym że w ostatnim przypadku zgłoszenie zmian spowoduje zmniejszenie o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia kwoty płatności odnoszącej się do dodanej powierzchni działek objętych taką zmianą. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie dokonała żadnych zmian do wniosku ani do dnia 31 maja 2008 r., ani do dnia 9 czerwca 2008r. W konsekwencji utraciła możliwość złożenia formularza zmian do pierwotnego wniosku. Skarżąca po wskazanych powyżej terminach miała jedynie możliwość uzupełnienia pierwotnego wniosku o jego braki formalne. Zasadne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który odmówiły skarżącej przyjęcia nowego - uzupełnionego o nowe dane - wniosku. Sąd w pełni podziela pogląd organu odwoławczego, iż doszłoby do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, gdyby zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni umożliwiono jej wpisanie we wniosku po wyznaczonym terminie, wbrew obowiązującym przepisom, działek rolnych, czyli potraktowano by skarżącą w sposób odmienny aniżeli innych wnioskodawców. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego ani procesowego. Stąd Sąd uznał skargę A.W. za bezzasadną, wobec czego podlegała ona - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) – oddaleniu. /-/ M. Kosewska /-/ M. Lorych – Olszanowska /-/ B. Sokołowska