III SA/Po 853/07

Dnia 21 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 roku sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] nr [ ... ] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] nr [ ... ], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [ ... ] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [ ... ] r. nr [ ... ] Naczelnik Gminy – na podstawie art. 31 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ) oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych ( Dz. U. nr 31 z 1972, Nr 31, poz. 215 ze zm. )– orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 8,56 ha stanowiącego własność W. Ś. w całości wraz zabudowaniami, przydzielając mu i jego córce do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działkę gruntu nr [ ... ] oraz lokal mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi, stwierdzając przy tym, iż produkcja rolna przejmowanego gospodarstwa pozostaje na poziomie niskim. Jako uzasadnienie przejęcia gospodarstwa z urzędu wskazano brak perspektyw jego rozwoju na przyszłość. E. Ś. ( syn W. Ś. ) pismem z dnia 24 listopada 2001 r. zwrócił się do Wojewody o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, iż jego ojciec został zmuszony do oddania gospodarstwa na rzecz Państwa. Pismem z dnia 22 maja 2003 r. Kierownik Oddziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w K. poinformował E. Ś., że na podstawie art. 64 § 2 kpa pozostawiono jego wniosek bez rozpoznania ze względu na niedostarczenie w terminie żądanych dokumentów. Kolejnym pismem z dnia 16 marca 2006 r. E. Ś. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wniosek ten przekazany został przez Wojewodę , postanowieniem z dnia 22 marca 2006 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W specjalnym oświadczeniu z dnia 6 marca 2006 r. E. Ś. wskazał, iż ojciec w wieku 81 lat został zmuszony do podpisania oświadczenia o zrzeczeniu się gospodarstwa na Skarb Państwa. Decyzją z dnia [ ... ] r. nr [ ... ] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa, - stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [ ... ] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne umożliwiał przejęcie danego gospodarstwa ze rentę z urzędu w przypadku osiągnięcia przez rolnika ( mężczyznę) 60 lat i ustalenia niskiego poziomu wykonywanej produkcji rolnej. Z zachowanych dokumentów wynika, iż W. Ś. w chwili wydawania decyzji przekroczył wiek wymagany ustawą, a jego gospodarstwo znajdowało się w wykazie gospodarstw podupadłych ( m. in. z uwagi na odłogowanie ). Sam W. Ś. oświadczył zaś, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa zostały przekazane w trwałe zagospodarowanie jednostce państwowej jesienią 1974 r. oraz zrezygnował z dalszego czasowego prawa użytkowania przekazanego gospodarstwa. Do stwierdzenia niskiego poziomu produkcji rolnej wymagano przeprowadzenia specjalnej lustracji gospodarstwa, a w aktach sprawy nie ma protokołu takiej lustracji, jednakże w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie może to przesądzać o jej faktycznym niedokonaniu. Ponieważ zgodnie z zapisami w księdze wieczystej W. Ś. był jedynym właścicielem przedmiotowego gospodarstwa właściwy organ nie miał obowiązku informowania członków jego rodziny o procesie przejmowania gospodarstwa. Wskazano ponadto, iż żądana działka nr [ ... ] nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa, gdyż na mocy decyzji Wojewody z dnia 23 września 1994 r. przeszła na własność Gminy . Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli pozostali spadkobiercy W. Ś. – A. Ś. i A. Ś. Zarzucili oni Kolegium naruszenie art. 10 kpa poprzez nie poinformowanie stron postępowania o dokumentach zebranych w sprawie i uniemożliwienie im wypowiedzenia się odnośnie dowodów. Powtórzyli też zarzut o zmuszeniu ich dziadka W. Ś. do przekazania gospodarstwa w zamian za rentę oraz o nie sporządzeniu protokołu lustracji gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] r. nr [ ... ] utrzymało na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa zaskarżoną decyzję w mocy, powtarzając zawarte w niej stanowisko na okoliczność braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy gdyż zdaniem organu nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono w szczególności, iż teza o przymusowym oddaniu gospodarstwa nie znajduje jakiegokolwiek odbicia w aktach administracyjnych sprawy, m. in. ze względu na fakt szybkiego załatwienia renty dla W. Ś. Brak protokołu lustracji nie może ponadto przesądzać o jej nieprzeprowadzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Ś. podkreślił przede wszystkim bezprawność przejęcia gospodarstwa jego dziadka, polegającą m. in. na braku protokołu lustracyjnego. Sporne działki nie były według skarżącego zaniedbane o czym świadczy fakt uzyskiwania corocznych plonów w określonej wysokości. Gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu, w jego prowadzeniu pomagały W. Ś. mieszkająca z nim córka P. - sprawna fizycznie i matka skarżącego G. Ś. Skarżący podniósł też zarzuty dotyczące przejęcia prawa własności działki nr [ ... ] przez Gminę w 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało bowiem w wyczerpujący sposób istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby jednoznaczne ustalenie istnienia ( lub nieistnienia ) przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, nakazujących stwierdzenie nieważności danej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny za rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu uznaje się kwalifikowane naruszenia prawa materialnego i procesowego polegające m. in. na nieprawidłowym zastosowaniu zasad ogólnych procedury administracyjnej lub zastosowaniu ich z oczywistym ograniczeniem prawa stron, naruszeniu przepisów o dwuinstancyjności, oczywistej sprzeczności decyzji z obowiązującymi przepisami prawa oraz wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 741-746 ). Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ), zgodnie z którym istniała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a prowadzący je rolnik przekroczył odpowiedni wiek ( 60 lat – mężczyzna, 55 lat – kobieta ). Takie rozwiązanie miało w zasadzie charakter sankcji prawnej, wynikającej z obiektywnej niemożliwości zapewnienia przez prywatnego właściciela danego gospodarstwa prowadzenia w nim produkcji rolnej na odpowiednio wysokim poziomie. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa poprzedzały przy tym dwa postępowania wyjaśniające : pierwsze prowadzone w celu wydania opinii o konieczności zakwalifikowania danego gospodarstwa do grupy wykazującej niski poziom produkcji rolnej oraz drugie – ustalające, że określony rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejście gospodarstwa rolnego na własność Państwa ( zob. m. in. wyrok NSA z 8 czerwca 1998r., II S.A. 456/98, LEX nr 41828 ). Ponieważ powołana powyżej ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie określała samodzielnie wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej" jego definiowanie następowało na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów ( Dz. U. Nr 11, poz. 58 ). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 3, poz. 14 ). Nie zostało ono powołane w decyzji Naczelnika Gminy z dnia [ ... ] r. Za gospodarstwo wykazujące niską produkcję rolną uznawano wobec tego gospodarstwo, w którym w okresie 3 lat nie wszystkie grunty orne były wykorzystywane rolniczo, plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi i na podobnych glebach, bądź też obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Dla stwierdzenia istnienia tej przesłanki na wniosek właściwego prezydium gromadzkiej rady narodowej odpowiedni organ prezydium powiatowej rady narodowej powoływał specjalny zespół w składzie 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji danego gospodarstwa – przy udziale członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego, sołtysa i zainteresowanych właścicieli gospodarstw ( § 2 ust. 2 rozporządzenia ). Po przeprowadzeniu lustracji zespół był zobowiązany do sporządzenia protokołu wyrażającego opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji rolnej ( § 2 ust. 5 rozporządzenia ). Po przeanalizowaniu akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [ ... ] nie ustaliło w jednoznaczny sposób, czy w momencie przejmowania spornego gospodarstwa spełniona została przesłanka wykazywania przez nie niskiej produkcji rolnej w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji na skutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, co w konsekwencji uniemożliwiło prawidłową ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy , w szczególności pod kątem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, co stanowiłoby podstawę do ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Co prawda w sentencji kwestionowanej decyzji zawarto stwierdzenie, iż produkcja rolna przejmowanego gospodarstwa pozostaje na niskim poziomie, a w uzasadnieniu dodano, że gospodarstwo nie ma żadnych perspektyw rozwoju na przyszłość, jednakże Naczelnik Gminy nie wskazał jakichkolwiek okoliczności faktycznych i dowodów uzasadniających tezy tego rodzaju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach swoich decyzji podnosiło, iż brak protokołu lustracji spornego gospodarstwa nie świadczy o tym, iż lustracja nie została przeprowadzona. W aktach sprawy nie ma jednak żadnych dowodów wskazujących chociażby pośrednio na fakt dokonania tej obligatoryjnej czynności, warunkującej w istocie możliwość zaliczenia danego gospodarstwa do grupy gospodarstw kwalifikujących się do przejęcia z urzędu na własność Państwa. W toku prowadzonego postępowania zwracano się do Starostwa Powiatowego w O., Archiwum Państwowego w K. i Urzędu Gminy o skompletowanie akt sprawy przejęcia nieruchomości ( k. 48, 51 i 59 akt ). Z udostępnionych protokołów posiedzeń Komisji Rolnictwa Prezydium Gminnej Rady Narodowej z dnia 6 listopada 1974 r. i 29 stycznia 1975 r. wynika jedynie, że rozpatrywano kwestię przejęcia gospodarstwa spadkodawcy skarżącego na rzecz Państwa ( k. 54-57 ). Nie uzyskano przy tym żadnych dokumentów dotyczących bezpośrednio kwestii dokonywania ewentualnej lustracji gospodarstwa W. Ś. i jej wyników, chociaż z pisma Urzędu Gminy z [ ... ] r. wynika, że dokumenty dotyczące przejmowania gospodarstwa zostały przekazane protokołem z 24 listopada 1993 r. do Starostwa Powiatowego w O. ( k. 60 ). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zebrało w toku prowadzonego postępowania i nie rozpatrzyło w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania kategorycznych ustaleń dotyczących przeprowadzenia obowiązkowej lustracji gospodarstwa i jej wyników. Ponieważ tylko na tej podstawie można było orzec jednoznacznie o istnieniu przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej w gospodarstwie ewentualne ustalenie, iż wydanie kwestionowanej decyzji nie zostało poprzedzone powyższą lustracją skutkować winno koniecznością stwierdzenia nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa ( zob. m. in. uzasadnienie wyroku NSA z 8 czerwca 1998r., II S.A. 456/98, LEX nr 41828 ). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie winno być zatem zbadanie wszystkich sposobów uzyskania dokumentów umożliwiających dokonanie wszechstronnej oceny prawidłowości podstawy prawnej dokonanego przejęcia gospodarstwa W. Ś W szczególności należałoby zapoznać się ze wspomnianym powyżej protokołem z 24 listopada 1993 r. dotyczącym przekazania do Starostwa Powiatowego w O. dokumentów dotyczących przejmowania gospodarstwa w celu ustalenia możliwości uzyskania dodatkowych dowodów w tym zakresie. Organ winien też rozważyć ewentualną konieczność przesłuchania stron i świadków na okoliczność przejmowania spornego gospodarstwa w latach 1974 – 1975. W szczególności należałoby zbadać możliwość uzyskania dowodu z przesłuchania członków zespołu lustrującego gospodarstwo, w skład którego winni wchodzić specjaliści, członek prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronom i zootechnik gromadzki, przedstawiciel miejscowego kółka rolniczego oraz sołtys. W celu ustalenia kręgu potencjalnych świadków Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno też wezwać stronę skarżącą do bliższego wyjaśnienia okoliczności przejmowania gospodarstwa i wskazania osób żyjących, mogących mieć jakąkolwiek wiedzę w tym zakresie. W tym miejscu wskazać należy również na naruszenie przez organ przepisu art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane zostały do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz do umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organ nie zapewnił wnioskodawcy i uczestnikom postępowania tej możliwości przed wydaniem obu zaskarżonych decyzji i to pomimo podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] r. i [ ... ] r. zostały wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszono przepisy postępowania ( art. 7 kpa w zw. z art. 77 §1 kpa ) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy , jak również naruszyły prawo w sposób dający podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego ( art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ocenie istnienia przesłanek skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [ ... ] r. organ winien uwzględnić powyższe uwagi dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego oraz fakt przejścia prawa własności niektórych działek na rzecz osób prywatnych lub właściwej gminy. Okoliczności tego rodzaju mogą bowiem stanowić negatywną przesłankę uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wywołane przez nią nieodwracalne skutki prawne ( art. 156 § 2 kpa ). W tej sytuacji – przy faktycznym zaistnieniu przesłanek z art. 156 § 1 kpa - organ może jednak stwierdzić wydanie kwestionowanego orzeczenia z naruszeniem prawa – na podstawie art. 158 § 2 kpa. Organ powinien też pamiętać, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji stanowi jej niezbędny element, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej. W tym stanie rzeczy uznając zaskarżone decyzje za akty administracyjne wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o uchyleniu obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O kosztach i wykonalności decyzji orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. M. Ławniczak M. Kwiecińska B. Sokołowska D.W.d