III SA/Po 853/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na zarządzenie Dyrektora Biblioteki z dnia 26 czerwca 2026 r., nr [...] w przedmiocie zmiany godzin otwarcia Biblioteki w okresie wakacyjnym postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem nr [...] z dnia 26 czerwca 2026 r. Dyrektor Biblioteki wprowadził, w okresie od 27 czerwca do 31 sierpnia 2026 r., zmianę godzin otwarcia biblioteki. Jako przyczynę wskazano zmniejszoną liczbę użytkowników w okresie wakacyjnym oraz konieczność organizacji pracy związanej z korzystaniem przez pracowników z urlopów wypoczynkowych. T. W. pismem z dnia 30 lipca 2026 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na zarządzenie Dyrektora Biblioteki z dnia 26 czerwca 2026 r., nr [...] w sprawie zmiany godzin otwarcia Biblioteki w okresie wakacyjnym, zarzucając m.in. naruszenie art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 ust. 2 i art. 73 Konstytucji RP oraz art. 23 k.c. Wskazał, że zarządzenie bezprawnie ogranicza jego możliwość przebywania w bibliotece i dostęp do dóbr kultury. Skarżący jako podstawę właściwości sądu administracyjnego wskazał art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a., twierdząc, że zaskarżone zarządzenie jest aktem władczym wpływającym na jego prawa i wolności. Wniósł m.in. o uchylenie zarządzenia oraz stwierdzenie jego niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4 postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. póz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. póz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności procesowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi i zobligowany jest do skontrolowania, czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Stwierdzenie bowiem braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy zarządzenia nr [...] Dyrektora Biblioteki z dnia 26 czerwca 2026 r. w sprawie zmiany godzin otwarcia Biblioteki w okresie wakacyjnym. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2026 r., poz. 457 ze zm.) dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Kompetencję tę potwierdza § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie nadania statutu Bibliotece Publicznej Gminy [...] (dostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]), zgodnie z którym: "organem zarządzającym Biblioteki jest Dyrektor, który kieruje jej działalnością i reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz". Z kolei § 11 tej uchwały stanowi, że: "szczegółową strukturę organizacyjną Biblioteki określa Dyrektor w regulaminie organizacyjnym". Regulamin określający zasady i warunki korzystania z Biblioteki Publicznej Gminy [...] będący załącznikiem nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Biblioteki z dnia 31 października 2014 r. (dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]) w § 7 ust. 1 wskazuje, że biblioteki są czynne w dniach i godzinach określonych na tablicach informacyjnych umieszczonych na zewnątrz budynków. Z powyższych regulacji wprost wynika, że określanie godzin funkcjonowania biblioteki należy do sfery organizacji jej działalności i mieści się w kompetencji dyrektora do zarządzania i kierowania biblioteką. Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter organizacyjny i dotyczy sposobu funkcjonowania instytucji jako zakładu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 214/18, akt lub czynność podlegające kontroli na podstawie tego przepisu powinny mieć m.in. charakter zewnętrzny i indywidualny, być podjęte w formie władczej oraz dotyczyć uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu, wynikających z konkretnego przepisu prawa. NSA podkreślił, że o akcie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy został on podjęty w sprawie indywidualnej, skierowany do oznaczonego podmiotu i dotyczy jego zindywidualizowanego uprawnienia lub obowiązku. Warunków tych zaskarżone zarządzenie nie spełnia. Nie zostało ono skierowane wprost do skarżącego, ani do indywidualnie oznaczonego kręgu osób, lecz w sposób generalny określa godziny funkcjonowania biblioteki w oznaczonym okresie. Nie rozstrzyga ono indywidualnej sprawy skarżącego, nie odmawia mu prawa korzystania z biblioteki, ani nie nakłada na niego żadnego obowiązku. W powołanym postanowieniu NSA z dnia 27 lutego 2018 r., o sygn. akt I OSK 214/18, uznano, że regulamin muzeum, będący aktem prawa zakładowego o charakterze wewnętrznym, skierowanym do nieskonkretyzowanego kręgu użytkowników i niedotyczącym indywidualnej sprawy, nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, skoro regulamin instytucji kultury, określający zasady korzystania z niej przez nieskonkretyzowany krąg użytkowników, nie podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tym bardziej brak jest podstaw do objęcia taką kontrolą zarządzenia Dyrektora, które nie ustanawia praw i obowiązków użytkowników, lecz ma charakter wyłącznie organizacyjny i określa godziny funkcjonowania Biblioteki. Odnosząc się natomiast do wskazanego przez skarżącego art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis ten dotyczy aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane przez organ Gminy [...], lecz przez uprawnionego do tego Dyrektora Biblioteki. Dyrektor samorządowej instytucji kultury nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym zaskarżone zarządzenie nie może być kwalifikowane jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Na marginesie Sąd wskazuje, że powszechny charakter prawa korzystania z biblioteki, wynikający z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393 ze zm.), nie oznacza prawa do korzystania z niej w dowolnym czasie, według uznania użytkownika. Prawo to realizowane jest w ramach godzin funkcjonowania biblioteki. Okoliczność, że czasowa zmiana tych godzin może wpływać na sposób korzystania przez skarżącego z biblioteki, nie powoduje jednak, że zaskarżone zarządzenie staje się aktem dotyczącym jego zindywidualizowanego uprawnienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego i skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.