III SA/Po 858/07

Dnia 13 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska Asesor sądowy Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. oddala skargę /-/SZ. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska Pismem z dnia [...] A. W. zwrócił się do Starosty z żądaniem zapłaty wynikającej ze 100-letniej (scedowanej na niego) gwarancji hipotecznej na majątku S. gmina R. o obszarze [...]ha. W związku z powyższym A. W. wezwał Starostę, aby zwolnił się wobec niego z przedmiotowego zobowiązania poprzez zapłatę kwoty [...] zł. i [...] tysięcy USD oprocentowanych hipotecznie po 4,5% rocznie na przeciąg 100 lat gwarantowanych parytetem złota lub oddanie tego co z majątku S. pozostało, bądź oddanie mu odpowiednio wycenionych i uzgodnionych z nim innych nieruchomości rekompensujących całość jego roszczeń. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że przedmiotowy majątek, którego właścicielami byli zmarli bezpotomnie państwo F. jest obciążony hipotecznie na jego rzecz na podstawie cesji dokonanej przez głównego wierzyciela tego majątku jego zmarłą już ciotkę P. D. Stąd jako "beneficjent" żąda należnych mu z niniejszego majątku profitów. A. W. podniósł, iż powojenne Państwo Polskie "przejęło bezprawnie, wyprzedało z tego, co chciało i jak chciało, zmieniając przy tym i likwidując wiele numerów ksiąg wieczystych". Postanowieniem z dnia [...] Starosta przekazał pismo A. W. zgodnie z właściwością miejscową do Starosty. Pismem z dnia [...] w sprawie [...] Starosta udzielił odpowiedzi na pismo A. W. W przedmiotowym piśmie wskazano, że z informacji uzyskanych w Sądzie Rejonowym w S. przedmiotowa nieruchomość została wpisana w księdze wieczystej S. tom 1 karta 1, na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie zaświadczenia Wojewody z [...] sygn. akt [...] nr 11 wydanego na podstawie art. 2 lit d dekretu PKWN z 6.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po przytoczeniu treści art. 2 ust. 1 powyższego dekretu, stwierdzono, że wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w tym przepisie przeszły na jego mocy bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele związane z przeprowadzeniem reformy rolnej. Zaznaczono ponadto, że kwestie związane z obciążeniem hipotecznym nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej uregulowane zostały dekretem z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przytoczono przy tym treść art. 1 ust. 2 powyższego dekretu, zgodnie z którym jednocześnie z wpisaniem stosownie do ust. 1 prawa własności nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa będą wykreślone z księgi hipotecznej (gruntowej) wszelkie ograniczenia własności oraz wszelkie obciążenia z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy wojewódzki urząd ziemski uzna za niezbędne; do wykreślenia hipoteki listownej nie jest w tym przypadku potrzebne przedstawienie sądowi listu hipotecznego. W konkluzji pisma Starosta podkreślili, że mając na uwadze przedstawioną regulację prawną, nie ma podstaw do uwzględnienia roszczeń A. W. przedstawionych w piśmie z dnia [...]. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Wojewody nazwanym "odwołanie od wadliwej decyzji Starosty o symbolu [...] z dnia [...]" A. W. wniósł o "uchylenie przedmiotowej odmowy". W uzasadnieniu pisma odwołujący zarzucił naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązującego porządku prawnego III RP. Podniósł ponadto, że Skarb Państwa III RP uzyskał majątek S. w państwowy depozyt, przywłaszczając sobie całość nielegalnych korzyści, "sugerując, jakoby wszystkiemu winna była ta w tym względzie Komuna". W odpowiedzi na pismo Wojewody, odwołujący pismem z dnia [...] podał, że odpowiedź Starosty z dnia [...] traktuje jako decyzję administracyjną. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odwołanie A. W. od "decyzji" Starosty z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Podkreślił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji. Zaznaczył, że odwołanie stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje od decyzji. Podkreślił, że odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Stwierdził, iż z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, której załatwienie nie jest możliwe w drodze decyzji administracyjne. Uznał więc odwołanie wniesione przez A. W. za niedopuszczalne, ponieważ nie zostało wniesione od decyzji administracyjnej lecz od wyjaśnień udzielonych wnioskodawcy przez Starostę pismem z dnia [...]r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Stwierdził, że jego roszczenie prawnie uzasadnia postanowienie Sejmu III RP "O przywróceniu w Polsce stanu prawnego sprzed 1939r., zwłaszcza gdy chodzi o spuściznę majątkową objętą obligatoryjnym rygorem gwarancji majątkowej". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Starosta powołuje się na "nieważny komunistyczny dekret PKWN z dnia 6 września 1944r., co jest "balansowaniem na krawędzi przestępstwa ściganego z urzędu". Ponadto wskazał na swoje pismo z dnia [...] skierowane do Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz pismo z dnia [...] do Geodezji, którymi chciał zapobiec bezprawnemu rozporządzaniu majątkiem S. Zarzucił również, że Starosta działa niezgodnie z prawem, co toleruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 38 k.p.a. W konkluzji skargi skarżący wniósł o nakazanie Starostwu przez Sąd sporządzenie kompletnej inwentaryzacji przedmiotów majątku z wyszczególnieniem tego, co jeszcze po nim zostało oraz "podaniem chronologicznym: kto komu, kiedy i za ile robił...". W ocenie skarżącego dopiero w oparciu o inwentaryzację możliwe będzie zaspokojenie jego roszczeń. Powyższe wnioski i argumentację skarżący powołał również w piśmie z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego powyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zagadnienie procesowe – niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Starosty z dnia [...]r. W konsekwencji dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Stąd podnoszone w skardze kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania, nie mogą być brane pod uwagę. Zdaniem Sądu, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę prawną między innymi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000r. Nr 98, poz. 1071) – zwanej dalej k.p.a. W rezultacie Sąd uznaje zaskarżone postanowienia za zgodne z prawem i w pełni podziela przytoczoną w jego uzasadnieniu argumentację. Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Przy czym dopuszczalność odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu. W doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy musi być przewidziany przez ustawę, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez uprawnioną do tego osobę. Mając na względzie powyższe wskazać należy na treść art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie k.p.a. odwołanie służy jedynie od decyzji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd.9, Warszawa 2008, str. 473). Należy dodatkowo podkreślić, iż administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych – decyzji lub postanowień. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materilano-technicznych. W innych natomiast dziedzinach administracja publiczna dokonuje w sprawach indywidualnych czynności cywilnoprawnych, składając oświadczenia woli, zawierając umowy regulowane przepisami prawa cywilnego. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie strony łączy stosunek cywilnoprawny, a nie administracyjny. Pismo skarżącego z dnia [...] stanowi wezwanie Starosty jako aktualnego właściciela majątku S. do spełnienia świadczenia. Z kolei pismo Starosty z dnia [...]r. jest jego odpowiedzią – oświadczeniem woli o odmowie spełnienia żądanego świadczenia. Przy czym podkreślenia wymaga fakt, że – co jest charakterystyczne dla stosunków cywilnoprawnych – skarżący i Starosta są równorzędnymi sobie stronami. Stąd w niniejszej sprawie Starosta nie ma uprawnień do jednostronnej i władczej konkretyzacji praw lub obowiązków skarżącego. Oznacza to, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż pismo Starosty z dnia [...]r. stanowi decyzję administracyjną. W konsekwencji – w świetle cytowanego powyżej art. 127 § 1 k.p.a. - wobec braku decyzji administracyjnej wniesienia odwołania jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Zasadnie wskazano, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji. Jak wynika z powyższego, w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, bowiem pismo Starosty z dnia [...]r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Stąd odwołanie od tego pisma jest niedopuszczalne. Oceniając zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 38 k.p.a., stwierdzić należy, że nie może on skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast § 3 art. 35 stanowi między innymi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei stosowanie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż podniesienie w skardze zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i 3, art. 36 § oraz art. 38 k.p.a. z reguły nie odnosi dla skarżącego skutku. Należy bowiem mieć na uwadze, że sąd administracyjny tylko wtedy może uchylić postanowienie z powodu naruszenia prawa procesowego, gdy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 zezm.). W przedmiotowej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydana w dniu [...]r., podczas, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało odwołanie wraz z postanowieniem Wojewody w dniu [...], a akta administracyjne niniejszej sprawy w dniu [...]r. Wydanie zatem przez organ odwoławczy postanowienia po upływie 5 miesięcy od otrzymania akt sprawy i – co wynika z analizy akt administracyjnych – niezawiadomienie strony o przyczynie nieterminowego załatwienia sprawy, stanowi niewątpliwe naruszenie powołanych przepisów k.p.a. Należy jednak zaznaczyć, że uchybienie to, choć istotne, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Dopuszczalność odwołania zależy bowiem od przesłanek wskazanych w powyższej części uzasadnienia, a nie od czasu rozpoznania odwołania przez organ II instancji. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie orzekł o niedopuszczalności odwołania od pisma Starosty z dnia [...]r. Z powodu niedopuszczalności wniesienia odwołania, nie jest możliwa merytoryczna ocena zarzutów zawartych w skardze. Należy jednak zaznaczyć, że z uwagi na cywilnoprawny charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego i Starostę właściwy do oceny zasadności roszczenia skarżącego jest sąd powszechny, a nie organy administracji i sąd administracyjny. Wobec bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska