III SA/Po 862/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi W. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia ... r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Górecka /-/M. Kosewska Wnioskodawca W. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 02/1997 – 12/1998, wskazując na zły stan majątkowy. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 16.05.2008r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia 04.07.2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresu 02/1997-03/1998 i umorzył postępowanie za ten okres (ze względu na przedawnienie), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Po rozpatrzeniu skargi W. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. uchylił decyzję organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a w pozostałym zakresie skargę oddalił (sygn. akt V S.A./Wa 2255/08). W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ administracji winien zbadać bardziej wnikliwie istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) warunkującej możliwość umorzenia danej należności wobec ZUS – poprzez dokonanie pełnej analizy dochodów i wydatków rodziny skarżącego netto (w zestawieniu miesięcznym) oraz łącznej wysokości jego zadłużenia wobec ZUS w kontekście potencjalnego uregulowania zaległych składek bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny. Organ winien ponadto dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie kwoty finansowej przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny oraz okoliczności dotyczących zaciągnięcia zobowiązania kredytowego. Odnośnie zarzutu dotyczącego przedawnienia Sąd wskazał natomiast, iż nie jest władny do oceniania zarzutów z tego zakresu, gdyż decyzje dotyczące kwestii przedawnienia nie dotyczą kognicji sądów administracyjnych. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 25 września 2009r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu 02/1997-03/1998 i umorzył postępowanie za ten okres (z powodu przedawnienia), a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego. Od 1990 r. prowadzi działalność gospodarczą, uzyskując w 2008 r. średni dochód ... zł netto. Jego żona osiąga wynagrodzenie w kwocie ok. ... zł brutto. Obaj małżonkowie posiadają zobowiązania finansowe (skarżący ma m. in. limit kredytowy do wysokości ... zł). Koszty utrzymania wynoszą ok. ... zł miesięcznie. Za zaległe należności wystawiono tytuły egzekucyjne i prowadzono postępowanie egzekucyjne umorzone w dniu 06.03.2000r. Kolejne postępowanie egzekucyjne prowadzone jest za pośrednictwem Urzędu Skarbowego. Z dokonanego zestawienia dochodów i wydatków (2385 zł oraz 2100 zł z tytułu spłaty zobowiązań) rodziny skarżącego wynika, iż deklarowane wydatki przekraczają uzyskiwane koszty, wobec czego oświadczenia majątkowe skarżącego są dla organu niewiarygodne. Nie korzysta on z pomocy opieki społecznej, pomimo deklarowanej ciężkiej sytuacji finansowej. Z tego względu uznano, iż jest on w stanie spłacać zobowiązania wobec ZUS. Obecnie skargę na powyższą decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W., żądając jej uchylenia ze względu na błędną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Według niego organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 7.11.2008r., nie zbadał ponadto okoliczności dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W sprawie doszło też do rażącego przekroczenia granic swobodnego uznania przy wydawaniu decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotowym wyrokiem z dnia 07 listopada 2008 r. WSA w Warszawie uchylił decyzję organu II instancji z 04.07.2008 r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 16.05.2008 r., a w pozostałej części oddalił skargę. Oddalenie skargi nastąpiło wobec tego w tej części decyzji II instancji, w której orzeczono o umorzeniu postępowania za okres 02/1997 – 03/1998 (z powodu przedawnienia). Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku decyzja w tej części zyskała przymiot prawomocności i ostała się w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji nie był wobec tego władny do ponownego orzekania w przedmiocie umorzenia niniejszego postępowania za wskazany okres 02/1997 – 03/1998. Z tego względu orzekanie organu II instancji w części już prawomocnej w zaskarżonej decyzji z 25.09.2009 r. było niedopuszczalne i stanowi przesłankę do jej uchylenia z powodu naruszenia przepisów procesowych. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał ponadto, iż organ II instancji nie wykonał wytycznych dotyczących odpowiedniego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazanych w powyższym wyroku z 07 listopada 2008 r. Podkreślić należy wyraźnie, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie tak rozumianej oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego aktu w aspekcie stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane za błędne, oraz jakie – zdaniem danego sądu – zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać uznane za zgodne z prawe(zob.m.in.T.Woś i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472-473). Organ administracji zobowiązany jest wobec tego do bezwzględnego zastosowania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Uchybienie temu obowiązkowi narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza wadliwość podjętego aktu lub czynności, uzasadniającą konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 21 października 1999r., IV S.A. 1681/97, LEX nr 47848). W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2008 roku Sąd wskazał precyzyjnie, iż organ administracji winien zbadać bardziej wnikliwie istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) warunkującej możliwość umorzenia danej należności wobec ZUS – poprzez dokonanie pełnej analizy dochodów i wydatków rodziny skarżącego netto (w zestawieniu miesięcznym) oraz łącznej wysokości jego zadłużenia wobec ZUS w kontekście potencjalnego uregulowania zaległych składek bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny. Organ winien ponadto dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie kwoty finansowej przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny oraz okoliczności dotyczących zaciągnięcia zobowiązania kredytowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 13.10.1983 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo, gdyż materiał dowodowy zebrano w sposób niewyczerpujący, dokonując przez to niepełnych ustaleń faktycznych odnośnie sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny. Organ administracji stwierdził brak majątku ruchomego i nieruchomego, określił miesięczne przychody obu małżonków i wskazał na deklarowane przez nich wysokości comiesięcznych wydatków. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż organ II instancji (pomimo wyraźnych wskazówek Sądu w tym zakresie) nie dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie wysokości miesięcznej kwoty finansowej netto przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny oraz okoliczności dotyczących zaciągnięcia zobowiązania kredytowego. Nie zestawił ponadto tych okoliczności faktycznych z łączną wysokością jego zadłużenia wobec ZUS w celu rozważenia możliwości potencjalnego uregulowania przez skarżącego zaległych składek bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny. Organ administracji nie odniósł się ponadto praktycznie w ogóle do prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, nie ustalając na jakim etapie znajduje się obecnie i czy udało się wyegzekwować od skarżącego jakiekolwiek należności. Ustalenia w tym zakresie przyczyniłyby się niewątpliwie do lepszego rozeznania sytuacji finansowej skarżącego i pełniejszej oceny jego możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego względu podlegała ona uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Górecka /-/ M. Kosewska