III SA/Po 862/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Artur Iwiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...] złotych [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia 25 lutego 2020 roku, o nr [...] przyznano G. Sp z o.o z siedzibą w G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.Stronie przyznano płatności do Jednolitej Płatności Obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do bydła, płatności do krów. W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie jednolitej płatności obszarowej z uwagi na różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną ,a stwierdzoną wykluczono części płatności dla działek o nr [...],[...],[...],[...],[...]. W dniu 2 września 2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ uzyskał informacje świadczące o zawyżeniu przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do płatności, a to oznacza ,że strona złożyła nieprawidłową deklarację co do stanu działek, co było okolicznością nową i nieznaną organowi. Decyzją z dnia 20 października 2020 roku , o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. chylił decyzję ostateczną z dnia 25 lutego 2020 roku o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznał płatności w pomniejszonej wysokości kwestionując obszar MKO odnośnie działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] W sprawie zastosowano współczynnik korygujący i zmniejszono kwoty płatności w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do bydła, płatności do krów . W uzasadnieniu wskazano, że ponowna weryfikacja wniosku nastąpiła w związku z aktualizacją otrofotomapy . Następnie, organ w dniu 4 lutego 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości polegających na pobraniu nienależnych płatności . Decyzją z dnia 16 lutego 2021 roku organ I instancji- Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. ustalił G. kwotę [...]zł tytułem nienależnie pobranych płatności uzyskanych na mocy decyzji z dnia 25 lutego 2020 roku. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na nowe dowody w sprawie zaszła konieczność ponownej weryfikacji sprawy przyznania płatności . Było to związane z aktualizacją ortofotomapy dla działek ewidencyjnych wskazanych w decyzji z dnia 20 października 2020 roku tj. decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. organ może wydać decyzję o dokonaniu nienależnie pobranej lub nadmiernej wypłaty płatności w razie , gdy środki takie zostaną przyznane na podst. decyzji, która zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślono, że zadaniem organu nie jest kontrolowanie jej wyeliminowania ,a jedynie ustalenie , czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Organ odniósł się też do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na mocy art.49 ustawy o płatnościach OB. i uznał, że nie ma on zastosowania,bowiem kwota płatności do zwrotu jest wyższa niż równowartość 100 Euro. Ponadto wyjaśnił, że nie znajduje również zastosowania art. 7 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, bowiem płatność nie została dokonana na skutek błędu organu , gdyż w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności organ nie posiadał informacji ,z których wynikałoby ,że powierzchnia zadeklarowana we wniosku na rok 2019 przekracza maksymalny obszar kwalifikowany. Odniesiono się także do ewentualnego przedawnienia płatności. Strona złożyła odwołanie od decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie art. 70 Parlamentu Europejskiego i Rady nr [...] i art. 7 oraz 8 Kpa .Na tej podstawie wyjaśniła, że nie zgadza się z określoną przez organ powierzchnią na dz.[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] podnosząc, że działki te , poza dz. [...] były kontrolowane przez organ w roku 2020 i kontrola stwierdziła powierzchnie zgodne z deklaracją rolnika. Wniósł o skorygowanie maksymalnego kwalifikowanego obszaru w oparciu o system informacji geograficznej , o którym mowa w art.70 w/w rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Decyzją z dnia 19 marca 2021 roku, o nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że ustalenia będące podstawą wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności mogą wynikać z przeprowadzenia kontroli przez stosowne komórki ARiMR w czasie których stwierdzone zostaną nieprawidłowości czy też niezgodności ,ale też może być postawą jej wydania fakt ,że decyzja na podstawie której dana pomoc została przyznana została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Po raz kolejny podkreślono, że organ nie jest uprawniony do kontrolowania zasadności uchylenia decyzji przyznającej płatności. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 jest zakończone i prawomocne. W odniesieniu do kwestii odstąpienia od zwrotu płatności ,organ podtrzymał stanowisko organu I instancji wskazał, że w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności organ nie posiadał informacji ,z których wynikałoby ,że powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest mniejsza od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (MKO). Spółka skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podniosła w niej ,że organ błędnie przyjął, że część działek ewidencyjnych wymienionych w zaskarżonej decyzji nie była utrzymywana w zadeklarowanej wielkości, podczas gdy zaktualizowana ortofotomapa została zaimportowana w roku 2020 ,a wniosek o płatność złożony był w roku 2019 na podst. ortofotomapy przesłanej przecież producentowi przez organ. Oparcie się przez organ wyłącznie na zaimportowanych w 2020 roku ortofotomapach wykonanych na podst. zdjęć pochodzących z nieustalonej daty w roku 2019 jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Skoro organ w dacie wydania decyzji I instancji wiedział, że istnieją aktualne ortofotomapy w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych , to tym samym płatność dokonana została na skutek błędu organu. Organy nie wykazały, aby na dzień wydania pierwotnej decyzji nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni (MKO) .Jest to wynikiem wyłącznie opieszałości i zaniedbań organu. Z treści decyzji nie wynika – kiedy i dlaczego po tak odległym okresie nowa ortofotomapa została zaimportowana i czy faktycznie na dzień wydania pierwotnej decyzji organ nie dysponował lub nie mógł dysponować obowiązującą mapą. Podkreślono, że spółka została wytypowana do kontroli na miejscu w październiku 2020 roku, a pomimo tego organ wydał decyzję o zwrocie nienależnie pobranych płatności nie czekając na wynik kontroli. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że kontrola, o której strona wspominała i w odwołaniu i w skardze dotyczyła roku 2020,a nie 2019 i również wykazała nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością jej uchylenia. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest odrębne od postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do otrzymania płatności. Celem tego postępowania jest zbadanie: czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, będącym postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, organ ma jedynie za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Okoliczności dotyczące realizacji podjętego zobowiązania były wyjaśniane w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich na rok 2019. W postępowaniu tym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z 25 lutego 2020 r., przyznał skarżącemu płatność bezpośrednią ,a decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu i nie została zaskarżona. Ostateczną i niezaskarżoną stała się też decyzja z dnia 20 października 2020 roku, wydana w wyniku wznowienia postępowania uchylająca decyzję o przyznaniu płatności. Podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stanowi art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE L 227 z 31.07.2014 ). Stosownie do tego przepisu - w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Natomiast w ust.3 tego artykułu przewiduje się wyjątek od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone. Zgodnie z nim obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności – mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18; z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20). Decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, dlatego też organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust.3 tego rozporządzenia . Przede wszystkim zaś wyjaśnić stronie wątpliwości, które rzeczowo podniosła w odwołaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę ,że odnośnie części działek co do których zd. organu płatność była nienależna weryfikacji powierzchni dokonano już w decyzji z dnia 25 lutego 2020 r. przyznającej płatności. Wskazano w niej bowiem , że dokonano już kontroli administracyjnej wniosku i na jej podstawie zakwestionowano obszar działek [...],[...],[...],[...] i [...]Te same działki zweryfikowano ponownie w okresie między 13 marca a 23 kwietnia 2020 r. i co do czterech spośród tych działek podano te same wartości. Należy rozważyć , kiedy i na podstawie jakiej otrofotomapy dokonano kontroli spersonalizowanego przecież wniosku z maja 2019 roku ,skoro w przypadku czterech działek były to identyczne nieprawidłowości, co do których organ miał powziąć informację dopiero po zaimportowaniu ortofotomapy. Organ winien więc wykazać ,a przede wszystkim wyjaśnić ,czy odnośnie działek [...] [...] były to istotnie okoliczności nowe i nieznane organowi . Strona wskazała w odwołaniu ,że działki , których obszar MKO został przez organ zweryfikowany w wyniku wznowienia postępowania, poddane zostały ponownej kontroli i jej wynik był zgodny z deklaracją producenta z roku 2019. Powyższe pozostało poza oceną organu, a w świetle twierdzeń strony wznowienie postępowania we wrześniu 2020 roku, jakkolwiek dotyczącego płatności na rok 2019 winno też uwzględniać wynik tej kontroli .Należy przyznać rację stronie ,że sporną staje się kwestia czy były to okoliczności nowe w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 Kpa, a ta kwestia ma z kolei znaczenie dla stwierdzenia bądź wykluczenia pomyłki organu w rozumieniu art.7 ust 3 rozporządzenia komisji(UE) Nr 809/2014. Tylko szczegółowe wyjaśnienie, co i kiedy stało się informacją o nieprawidłowej powierzchni i których ostatecznie działek daje możliwość pełnej oceny działania organu. Potwierdzenie bowiem prawidłowości deklaracji wniosku kontrolą z roku 2020 rodzi przypuszczenie co do błędu przy wydaniu decyzji ostatecznej przyznającej płatność. Organy w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności w żaden sposób nie odniosły się do faktu-czy i w jakim zakresie wynik kontroli na miejscu przeprowadzanej pomiędzy VII a X 2020 roku, czyli już po zaimportowaniu ortofotomap, a nawet po wznowieniu postępowania przez ten sam organ pozostał bez wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem, jak twierdzi strona, kontrola na miejscu potwierdziła stan działek z maja 2019 roku ,a ortofotomapy także częściowo pokrywały się z danymi zawartymi w decyzji przyznającej płatność, to wyjaśnienia wymaga w świetle zaistniałych wątpliwości, czy organ nie dopuścił się błędu w decyzji przyznającej płatności. Niewyjaśnienie tej kwestii nie pozwala na szczegółową kontrolę zaskarżonych decyzji. Próba wyjaśnienia tych kwestii w odpowiedzi na skargę jest spóźniona, a polemika ze skarżącym dowolna, biorąc pod uwagę fakt, że organ potwierdził jednak kontrolę na miejscu działek w roku 2020,ale ograniczył się do stwierdzenia ,że również ona wykazała ona nieprawidłowości. W tym miejscu podkreślić należy ,że przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać "dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy". Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności . Treść tego przepisu nie definiuje pojęcia "pomyłki organu", a co za tym idzie należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. Pojęcie "pomyłki", jest definiowane w słownikach języka polskiego jako postępek niezgodny z rzeczywistością lub obowiązującymi normami, mylne mniemanie, błąd (por. Słownik języka polskiego pod redakcją M Szymczaka, wyd. PWN Warszawa 1988 r., tom III, str. 799 oraz Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, wyd. PWN Warszawa 2003 r., tom III, str. 341). W pojęciu tym zdaniem Sądu będą się więc mieściły wszelkie pomyłki organu i to na każdym etapie postępowania ,których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Dyrektor ARiMR nie wykazał pomimo ewidentnego żądania strony zawartego w odwołaniu, dlaczego na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich organy nie posiadały możliwości wykorzystania aktualnych zdjęć działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia. Nadto, Dyrektor nie wyjaśnił również kiedy w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie pozwalającej na wyliczenie powierzchni, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego narzędzia do wyliczania powierzchni, skoro ortofotomapy, jak wynika to z treści decyzji uchylającej płatność dokonywane były już w momencie składania przez stronę wniosku. Ich zaimportowanie trwające niemal rok i zakończone jak twierdzi organ zaledwie 2 tygodnie po wydaniu decyzji przyznającej płatność jest na pewno sytuacją ,za którą rolnik w całości nie odpowiada. Co więcej ,pomimo tego faktu, skarżącemu już po zaimportowaniu map wypłacono płatności, pomimo, że organ był już w posiadaniu wiedzy o nich . Sąd zwraca uwagę, że przepis art.7 ust 3 odnosi się do okoliczności "dokonania płatności" na skutek pomyłki właściwej władzy, a nie wydania decyzji o ich przyznaniu, co jest pojęciem szerszym w perspektywie procedury przyznawania płatności. Płatność w niniejszym postępowaniu dokonana została w dwóch transzach-20 listopada 2020 r i 18 marca 2020 roku. Tymczasem ,jak twierdzi organ w decyzji zaskarżonej- informację o ortofotmapach pozyskał po dniu 25 lutego 2020 roku, a doprecyzowując znów dopiero w odpowiedzi na skargę, że wgranie map nastąpiło w dniach pomiędzy 13 marca, a 23 kwietnia 2020 roku, czyli już po wypłacie obu transz. Także więc w odniesieniu do reguł wykładni językowej należy rozważyć, czy to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności , za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada tylko on. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawy. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 11 k.p.a., a także narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do umotywowania własnego stanowiska organu, bez odniesienia w sposób rzeczywisty do przedstawionych przez stronę argumentów. Jeżeli Dyrektor ARiMR nie podzielał argumentacji skarżącego wskazanej w odwołaniu , to powinien szczegółowo odnieść się do niej w uzasadnieniu decyzji, wyjaśniając dlaczego argumenty te uznaje za niezasadne. Bez tego elementu decyzji Sąd nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odniesie się w wyczerpujący sposób do zarzutu strony naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.