III SA/Po 864/19

Dnia 11 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] lipca 2019r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia [...] września 2019 roku, nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela – [...] w [...], na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Naczelnik Urzędu Skarbowego, na wniosek [...], prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego C. F.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 roku Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak możliwości wyegzekwowania należności. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 roku organ obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, opłatą manipulacyjną w kwocie [...]zł. Wierzyciel skorzystał z prawa do wniesienia zażalenia. [...] zażądała uchylenia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wskazując na naruszenie art. 64 §6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez obciążenie wierzyciela obowiązkiem poniesienia kosztów egzekucyjnych w wysokości, która nie odzwierciedla nakładów faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny na podjęte czynności egzekucyjne, co przesądza o funkcji represyjnej kosztów egzekucyjnych. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wspartej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2016 roku o sygn. akt SK [...] oraz opracowaniem sporządzonym w toku prac legislacyjnych dotyczących nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt III SA/Po 611/18 oraz sygn. akt III SA/Po 610/18 nie podważają zasadności pobierania opłaty manipulacyjnej, jako formy zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję. W okolicznościach niniejszej sprawy za wszystkie czynności (protokoły majątkowe, wywiad dotyczący miejsca zamieszkania zobowiązanego oraz wywiad o rachunkach bankowych zobowiązanego), w tym czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych (zajęcie wynagrodzenia za pracę), organ naliczył jedynie opłatę manipulacyjną w wysokości 1% kwoty egzekwowanej należności objętej tytułem wykonawczym. Obowiązek uiszczenia tej opłaty powstał z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. [...] skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucono: 1) obciążenie wierzyciela kosztami na podstawie art. 64 §6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne przyjęcie, że obciążenie opłatą manipulacyjną w kwocie [...]zł jest zgodne z prawem i znajduje odzwierciedlenie w nakładach pracy faktycznie poniesionych przez organ w sprawie egzekucyjnej, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2016 roku o sygn. akt SK 31/14, stwierdził niezgodność powołanego przepisu z Konstytucją RP w zakresie w jakim nie określa on maksymalnej wysokości tej opłaty, -2) naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 w związku z art. 124 §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak rozważenia i uwzględnienia słusznego interesu strony Skarżącej oraz niewskazanie okoliczności faktycznych świadczących o możliwości zastosowania przepisu art. 64 §6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznanego za niezgodny z Konstytucja RP, 3) naruszenie art. 7 i art. 77 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7 §2 i art. 29 §2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak ustalenia przed wszczęciem postępowanie egzekucyjnego (wyszukiwanie w dostępnych systemach informatycznych), że zobowiązany nie posiadał majątku, a tym samym naruszenie zasady odpowiedzialności wszczynania i prowadzenia egzekucji wyrażonej w art. 29 §2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 4) naruszenie art. 107 §3 oraz art. 126 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 64c §7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie koresponduje z treścią zarzutów, w szczególności brak odniesienia się do wysokości opłaty manipulacyjnej z punktu widzenia wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 roku o sygn. akt SK 31/14. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje stanowiska zaprezentowanego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a powołanych przez skarżony organ. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 roku o sygn. akt SK 31/14 nie zakwestionował obowiązku naliczania i pobierania kosztów egzekucyjnych według stawki stosunkowej, w tym opłaty manipulacyjnej określonej w 64 §6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że prawodawca ustanowił normę prawną konstytucyjnie niekompletną. Nie objął zakresem normy okoliczności, które powinny być objęte regulacją ustawową w świetle wymagań konstytucyjnych, nie określił maksymalnej, górnej wysokości, między innymi, opłaty manipulacyjnej. Wobec wyraźnego brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały wyposażone w atrybut mocy powszechnie obowiązującej. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego przy ocenie legalności kwestionowanych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Strona skarżąca wykazała, że kwestionowane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej naruszają art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 64 §6 z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2018, poz. 1438 ze zm.) oraz art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), gdyż organy nie wykazały, aby pobranie opłaty manipulacyjnej ustalonej systemem stosunkowym na kwotę [...]zł uzasadnione było zwrotem wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w kontrolowanej sprawie. W tym miejscu należy przytoczyć wyniki prac legislacyjnych do projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ujawniają one wyliczenia, które stanowiły punkt wyjścia w zakresie szacowania wysokości opłaty manipulacyjnej. W 2016 roku uśredniony wydatek na załatwienie jednego tytułu wykonawczego w urzędach skarbowych wynosił ok. [...] zł (iloraz wydatków na wynagrodzenia pracowników i inne wydatki majątkowe i bieżące — [...] zł do liczby załatwionych tytułów wykonawczych — [...]). Kierując się, w trakcie tych prac zasadą, iż tytuły wykonawcze, na podstawie których nie jest wszczynana egzekucja, pomimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wymagają mniejszego nakładu pracy ze strony organu egzekucyjnego (zapłaty należności pieniężnej wierzycielowi przed wszczęciem egzekucji, nieprzystąpienia do egzekucji na podstawie art. 29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) przyjęto kwotę opłaty manipulacyjnej w wysokości [...] zł (ok. [...]% poniżej średniej kwoty wydatków na obsługę tytułu wykonawczego — [...] zł). Ustalono, że taka kwota opłaty zrekompensuje organowi egzekucyjnemu wydatki związane ze wstępną obsługą tytułu wykonawczego (sprawdzenie, czy obowiązek podlega egzekucji, czy tytuł wykonawczy spełnia wymagania określone przepisami prawa, poprawność danych zobowiązanego, wprowadzenie lub "zaciągnięcie" tytułu wykonawczego do systemu obsługującego organ egzekucyjny). W toku prac legislacyjnych ustalono także, że w odniesieniu do tytułów wykonawczych, na podstawie których wszczyna się egzekucję administracyjną opłata egzekucyjna powinna być odpowiednio wyższa. Jej wysokość powinna odzwierciedlać nakład pracy organu egzekucyjnego związany z przygotowaniem do wszczęcia egzekucji administracyjnej, tj. nadanie klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, ustalenie majątku zobowiązanego, doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, wybór najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, czynności związane z zastosowaniem tego środka (przygotowanie zajęcia wierzytelności, przygotowanie go do doręczenia itd.). Biorąc pod uwagę powyższe przyjęto, że opłata manipulacyjna w przypadku wszczęcia egzekucji powinna być wyższa od średniego wydatku na obsługę tytułu wykonawczego w urzędzie skarbowym ([...] zł), w proporcji odpowiadającej jej obniżeniu w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego, w którym nie wszczęto egzekucji tj. o [...]%. W związku z powyższym wysokość opłaty egzekucyjnej w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej ustalono na poziomie [...] zł. Uwzględniając więc zakres i wyniki tych prac strona skarżąca trafnie domaga się od organów egzekucyjnych wykazania, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi z tytułu opłaty manipulacyjnej w kwocie [...]zł uzasadnia zwrot wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Należy tym samym przyjąć, że brak uwzględnienia w podstawach prawnych, pominięcie na etapie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 roku o sygn. akt SK 31/14, w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią, że w kontrolowanej sprawie niewątpliwie wystąpiły ustawowe warunki do naliczenia opłaty manipulacyjnej (art. 64 §10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W związku z bezskutecznością egzekucji i umorzeniem postępowania egzekucyjnego ziściły się także ustawowe warunki do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, a zatem naliczoną opłatą manipulacyjną (64c §4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Trybunał Konstytucyjny potwierdził dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, w tym opłat egzekucyjnych. Niemniej taki sposób ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej – proporcjonalnie do wysokości egzekwowanej należności, bez określenia jej górnej granicy, a także bez względu na fakt wykonania zobowiązania przed zastosowaniem środka egzekucyjnego, może prowadzić do sytuacji, w której opłaty egzekucyjne, będą oddziaływać, jak swoista sankcja wobec podmiotu niewywiązującego się z określonych prawem obowiązków, a oddziaływanie sankcyjne nie znajduje uzasadnienia w celach instytucji opłaty. [...] o charakterze opłaty ma być świadczeniem ekwiwalentnym za czynności podmiotu publicznego. Skoro na dzień ustalenia kosztów egzekucyjnych (dzień doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu) ustawodawca nie dokonał uzupełnienia analizowanej regulacji prawnej zgodnie z wyrokiem Trybunału, i nie określił górnej granicy opłaty manipulacyjnej, to organy zobowiązane są przyjąć, że zgodne z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP załatwienie kontrolowanej sprawy dopuszcza obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jedynie w takim zakresie w jakim nie dochodzi do zerwania związku ekwiwalentności między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych za dokonanie tych czynności. Opłaty za czynności egzekucyjne są bowiem formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności i nie mogą stanowić dodatkowej sankcji pieniężnej. Przy weryfikacji ekwiwalentności ustalonej opłaty manipulacyjnej organy uwzględnią w szczególności koszty czynności podejmowanych przy załatwieniu kontrolowanej sprawy (np. koszty doręczeń), w koszty obejmujące nakład pracy odniesiony do uśrednionych wydatków na wynagrodzenia oraz wydatków majątkowych i bieżących komórek egzekucyjnych Naczelników Urzędów Skarbowych działających w niniejszej sprawie. Przy rozstrzyganiu, co do górnej granicy obciążenia wierzyciela opłatą manipulacyjną organy uwzględnią, że opłata egzekucyjna może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Organy uwzględnią ponadto, że całkowicie nieuzasadnione są zarzuty wierzyciela dotyczące naruszenia art. 29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza akt sprawy administracyjnej wskazuje, że we wnioskach egzekucyjnych wierzyciel wyraźnie wskazywał na brak wiedzy na temat majątku oraz źródeł dochodu zobowiązanego (pismo z dnia [...] maja 2017 roku oraz pismo z dnia [...] października 2014 roku). Wbrew zarzutom skargi do rzetelnego załatwienie sprawy daleko niewystarczający był dostęp do systemów informacyjnych. Wszelkie ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej zobowiązanego warunkujące ostateczne załatwienie sprawy, wyszczególnione w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w tym także i te wskazujące, że zobowiązany zmienił nazwisko oraz adres zamieszkania, są wynikiem działań, według ustaleń Sądu, trzech organów egzekucyjnych – Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Mając na uwadze powołane okoliczności, na podstawie art. 135, art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i 205 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak sentencji wyroku. Przy określaniu wysokość kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez stronę skarżąca uwzględniono uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, zgodnie z §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003, nr 221 poz. 2193 ze zm.), oraz koszty reprezentowania strony przez radcy prawnego z wyboru obejmujące wynagrodzenie ([...] zł) w stawce przewidzianej w §14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z §2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265), a także opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).