III SA/Po 874/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...]; II. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., o numerze [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 t.j.), nałożył na przedsiębiorcę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu bez przeprowadzenia czyszczenia i odkażania pojazdu po każdym przewozie zwierząt lub produktu mogącego mieć wpływ na zdrowie zwierząt i nie okazanie dokumentacji potwierdzającej wykonanie tych czynności (na podstawie 8.8 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy) oraz za wykonywanie tegoż przewozu zwierząt z naruszeniem warunków dotyczących obsługiwania środków transportu i urządzeń załadunkowych określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań w zakresie stosowania podziałów i przegród dla zwierząt (na podstawie 8.7.4 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lutego 2019 r. w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...], przewożący 12 sztuk bydła. Kierowcą pojazdu był M. N., zaś pasażerem –drugi kierowca K. F.. Przedsiębiorstwem wykonującym przewóz były natomiast [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W czasie kontroli kierowca przedłożył książeczkę mycia i dezynfekcji pojazdu z ostatnim wpisem naniesionym w dniu [...] grudnia 2018 r. Przesłuchany kierowca zeznał, iż brak późniejszych wpisów zdeterminowany jest faktem, że kierowcy zapominają tego czynić. Zapewnił przy tym, iż pojazdy są codziennie czyszczone. Ponadto, z protokołu kontroli wynika, że w jej toku stwierdzono wykonywanie przewozu zwierząt z naruszeniem warunków dotyczących obsługiwania środków transportu i urządzeń załadunkowych w zakresie stosowania podziałów i przegród dla zwierząt (brak właściwej przestrzeni umożliwiającej zachowanie przez transportowane zwierzęta naturalnej pozycji stojącej). W toku niniejszego postępowania strona zgłaszając zastrzeżenia do protokołu kontroli wniosła m.in. o przesłuchanie dyspozytora, co – jej zdaniem – pozwoliłoby na ustalenie dokładnego stanu faktycznego jaki miał miejsce w dniu [...] lutego 2019 r. Jednocześnie złożyła też wniosek o wydanie z akt sprawy odpisu protokołu przesłuchania świadka. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 roku organ odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Następnie w dniu [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Strona wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji I instancji w całości i umorzenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż pojazd był myty i zdezynfekowany jednak z niewiadomych przyczyn nie zostało to odnotowane w książce mycia , zaś – odnośnie drugiego stwierdzonego naruszenia – po ustaleniach przeprowadzonych z kierowcą, doszła do przekonania, że transportowane zwierzęta miały zapewnioną właściwą przestrzeń ładunkową. W ocenie strony, materiał dowodowy zebrany w czasie kontroli przez organ administracji był pobieżny i całkowicie dowolny. Ponownie zwróciła uwagę na konieczność przesłuchania dyspozytora i strony na okoliczności stwierdzonych naruszeń. Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2019 r , o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że protokół kontroli – jako dokument urzędowy – stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie odniósł się natomiast do wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania. Jednocześnie – w nawiązaniu do argumentacji przedstawionej przez stronę w kontekście braku naruszenia warunków przewozu zwierząt – organ zauważył, iż ustalenia w tym zakresie poczynione zostały wespół z lekarzem weterynarii, a zatem osobą posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie potrzeb zwierząt i możliwych zagrożeń związanych z ich transportem. Odnosząc się zaś do naruszenia związanego z wykonywaniem przewozu bez przeprowadzenia czyszczenia i odkażania pojazdu szeroko opisał przyczyny, dla których odmówił wiary zeznaniom świadka M. N.. Między innymi wskazał, że inspektorzy przeprowadzający kontrolę nie są władni dokonywać samodzielnej oceny stanu czystości środka transportu, zaś winni opierać się na informacjach zawartych w dokumentach potwierdzających wykonanie tychże czynności ("książka mycia").Odnośnie przewinienia 8.7.4 załącznika Nr 3 do u. t. d wskazał, że kontrolujący ustalili brak właściwej przegrody dla transportowania zwierząt w naturalnej pozycji stojącej. Protokół kontroli został podpisany przez obu kierowców bez zastrzeżeń, tym samym, zdaniem organu, potwierdzili oni prawidłowość ustaleń kontrolujących. Strona złożyła . skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, art. 6, 7, 8, 9, 10 oraz 68 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: niedokładne rozpatrzenie sprawy, ustalenie przez organy administracji publicznej stanu faktycznego niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (co miało mieć wpływ na rozstrzygnięcie decyzji), nie poinformowanie strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania. Ponadto – zdaniem strony – w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach przedmiotowej ustawy oraz przepisach wykonawczych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się skuteczna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnośnie zarzutu naruszenia z lp.8.8 załącznika Nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r – O transporcie drogowym (Dz.U. 2019,poz.58 ze zm, zwaną dalej u.t.d) rozważyć należy, iż z książki mycia dotyczącej przeprowadzenia czyszczenia i odkażania pojazdów nie wynika, aby kierowcy zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2004 r w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności z zarobkowego przewozu zwierząt lub przewozu zwierząt wykonywanego w związku z prowadzeniem innej działalności gospodarczej (Dz. U. Dz.U.2004.100.101) wykonywali nakazane tym aktem czynności. Zgodnie z protokołem kontroli w książeczce nie odnotowano mycia pojazdu po każdym przewozie zwierząt, zgodnie z § 2 pkt 2 i § 4 tego rozporządzenia. Same zeznania świadka nie mogły podważać poczynionych w toku kontroli ustaleń. Jak trafnie wskazał organ II instancji, w sytuacji, w której obowiązujące przepisy prawa wymagają od przedsiębiorcy dokumentowania podjęcia określonych czynności, brak takiego dokumentu lub jego nie uzupełnienie oznacza niespełnienie owego obowiązku. W konsekwencji, ustalenia poczynione w tym zakresie są wystarczające, uwzględniając protokół kontroli, a zwłaszcza zeznania świadka, który nie zaprzeczał brakom wpisów w książce mycia, a uzasadnienie w tym zakresie jest kompletne i wyczerpujące. Dodać też należy, że zgodnie z art. 76 ust. 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W związku z powyższym za dowód w sprawie mógł zostać uznany protokół kontroli, z którego jednoznacznie wynika, że zapisy książki mycia przeczą zeznaniom kierowcy. Zauważyć należy, że zarzuty podnoszone w skardze nie tylko nie podważają treści protokołu kontroli ,ale nie wyłączają też odpowiedzialności przedsiębiorcy za brak odpowiednich wpisów na mocy art. 92 c ust. 1 u.t.d. Przepis ten wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, że pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, to odwołując się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 K.c.), należy wskazać, że staranność można określić zespołem pozytywnych cech, takich jak: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX 2011r.). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92c u.t.d. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).Rację ma wiec organ stwierdzając,że skutki niewyjaśnienia przyczyn braku wpisów w dokumentacji dotyczącej czyszczenia i odkażania środka transportu ponosi przedsiębiorca. Sąd w składzie orzekającym podziela jednak stanowisko strony odnośnie zarzutów dot. drugiego z przewinień tj. lp.8.7.4 załącznika Nr 3 do u.t.d. Przypomnienia wymaga, iż zdaniem organów administracji wyłącznie protokół kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2019 r. przemawia za uznaniem, że istniały wszelkie przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykonanie przewozu zwierząt z naruszeniem warunków dotyczących obsługiwania środków transportu i urządzeń załadunkowych określonych w przepisach w zakresie stosowania podziału i przegród dla zwierząt. Tymczasem zapisy protokołu kontroli w części związanej z tym przewinieniem budzą wątpliwości. Otóż już w zastrzeżeniach do protokołu kwestionowano to naruszenie, stwierdzając, że przedsiębiorca po rozmowie z kierowcą uznał, że przestrzeń była właściwie zagospodarowana. Podkreślić należy, że okoliczności zawarte w protokole odnośnie tego naruszenia sformułowane zostały w sposób ogólnikowy (stanowią de facto powtórzenie przepisu), nie precyzując chociażby czy środek transportu był wyposażony w ścianki działowe umożliwiające tworzenie oddzielnych przegród ,czy też pojazd w ogóle ich nie posiadał. Jednocześnie, pomimo zapewnienia w jego treści o przeprowadzeniu kontroli pojazdu z udziałem lekarza weterynarii – nie wskazano jego danych ,a przede wszystkim brak jego podpisu jako osoby uczestniczącej w tej czynności. Tymczasem w myśl art. 68 K.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny. Sformułowanie, "kto i w jakim charakterze był przy tym obecny" nakłada obowiązek: określenia z imienia i nazwiska osób biorących udział w danej czynności oraz charakteru tego udziału oraz jego podpisu. Nie sposób zweryfikować też zeznań kierowcy na okoliczność właściwego montażu przegród, bo pomimo obecności dwóch kierowców żaden z nich na tę okoliczność nie został przesłuchany, choć obaj podpisali protokół potwierdzający liczbę dwóch naruszeń. Organ przeprowadzający kontrolę nie wykonał fotografii pojazdu, które stanowiłyby załącznik do protokołu i odzwierciedlałyby braki w przedziale pojazdu skutkujące powstaniem naruszenia. Powyższe powoduje, że zasadne są zarzuty strony nie przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie przewinienia związanego z nieprawidłowym transportem zwierząt, zwłaszcza że inicjatywa dowodowa strony w tym zakresie i konsekwentne zaprzeczenie temu naruszeniu wymagały od organu rozważenia konieczności przesłuchania wnioskowanych świadków. Do wniosku dowodowego strony nie odniesiono się ani w odrębnym postanowieniu ani w żadnej z zaskarżonych decyzji, a wniosek taki strona składała zarówno z zastrzeżeniach do protokołu , jak i w odwołaniu i co należy podkreślić raz jeszcze- żaden ze świadków na powyższą okoliczność nie został przesłuchany. Natomiast wskazane wyżej uwagi do protokołu kontroli skutkują przyjęciem , że dokument ten nie jest wystarczający do wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności w tym zakresie. Skoro organ nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia wskazanego dowodu – zobligowany był do wydania postanowienia w tym zakresie i wskazania konkretnych przyczyn od jego odstąpienia, celem umożliwienia stronie skutecznego zaskarżenia takiego stanowiska. Nie zrealizowano więc w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej (wyrażonej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.),a podkreślić należy ,że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest przecież związany ściśle z przyjętą w procedurze administracyjnej zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a ).Żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie zwalnia organów administracji od prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z wymaganiami w/w przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lipca 2012 r., II SA/Op 113/12, LEX nr 1364652). Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku ,że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji oparte zostały na wadliwych ustaleniach faktycznych, które nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe, celem skutecznego zweryfikowania czy rzeczywiście doszło do zaistnienia przedmiotowego naruszenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 135 k.p.a. zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca jej wydanie podlegały uchyleniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.