III SA/Po 876/17

Dnia 31 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę W dniu 16 lutego 2017 roku A. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu prowadzącemu gospodarstwo, w którym utrzymywany jest drób, na obszarze zapowietrzonym lub zagrożonym określonych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Do podania dołączono dokumentację określającą liczebność stada drobiu w gospodarstwie tj. dwie faktury: z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku. Wnioskodawca oświadczył, że przedmiotem postępowania jest [...] sztuk kaczek objętych zawiadomieniem o podejrzeniu wystąpienia wysoce zjadliwej grypy ptaków. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w O. wyznaczył gospodarstwo rolne A. M. jako ognisko choroby zakaźnej zwierząt - wysoce zjadliwej grypy ptaków. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu odrębnego postępowania uruchomionego na skutek zgłoszenia o podejrzeniu wystąpienia grypy ptaków w jego gospodarstwie w trybie art. 44 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił przyznania A. M. pomocy finansowej dla producentów rolnych prowadzących w 2016 roku gospodarstwo, w którym utrzymywany jest drób, które jest położone na obszarze zapowietrzonym lub zagrożonym określonych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. W odwołaniu z dnia 13 kwietnia 2017 roku A. M. nie zgodził się z podjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciem, ponieważ – zdaniem skarżącego - w momencie złożenia wniosku o przyznanie omawianego wsparcia gospodarstwo rolne nie było jeszcze oznaczone jako ognisko choroby zakaźnej zwierząt - wysoce zjadliwej grypy ptaków. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w treści zaskarżonej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. orzekł prawidłowo z uwagi na powzięcie informacji o wyznaczeniu gospodarstwa A. M. jako ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków, która to okoliczność uniemożliwiła udzielenie wsparcia finansowego. Pismem z dnia 23 października 2017 roku A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w P. zarzucając jej niezgodność z: - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2017 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 roku, poz. 166), - rozporządzeniem Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 roku uznającym niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskie rozporządzeniem UE nr 702/2014. Ponadto skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rezultacie A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na brak wyjaśnienia przez organ kwestii upływu czasu pomiędzy datą wniosku o udzielenie pomocy finansowej [16 lutego 2017 roku], a datą wydania decyzji organu weterynaryjnego [1 marca 2017 roku] w kontekście stwierdzenia występowania ogniska choroby w gospodarstwie. W szczególności organ nie powołał się na żadne uregulowanie prawne, które regulowałyby czasookres od momentu stwierdzenia, że produkcja drobiu znajduje się na terenie występowania wysoce zjadliwej grypy ptaków, a momentem uznania tej produkcji za ognisko choroby zakaźnej zwierząt – wysoce zjadliwej grypy ptaków. Zdaniem skarżącego stan prawny przyznaje organowi dowolność w uznawaniu zgodności z prawem wydanych decyzji w zakresie wniosków o udzielenie pomocy finansowej. W ocenie skarżącego spełnił on wszystkie powyższe warunki składając w dniu 16 lutego 2017 roku wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu prowadzącemu w 2016 roku gospodarstwo, w którym utrzymywany jest drób, położone na obszarze wysoce zjadliwej grypy ptaków. Od momentu złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej do momentu wydania powyższej decyzji uznającej gospodarstwo za ognisko choroby zakaźnej zwierząt - wysoce zjadliwej grypy ptaków minęło 16 dni. Na moment złożenia wniosku gospodarstwo A. M. nie było ogniskiem choroby zakaźnej zwierząt - wysoce zjadliwej grypy ptaków (zwierzęta nadawały się do uboju lecz poprzez wyznaczenie strefy zapowietrzonej były przetrzymywane w gospodarstwie zwiększając tym samym ryzyko zachorowania - na sprzedaż nie zezwalał Powiatowy Lekarz Weterynarii) a zatem decyzja powinna dotyczyć sytuacji formalno-prawnej na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową. Ponadto zgodnie z § 13k ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 roku, poz.187) pomoc jest udzielana zgodnie z art. 26 ust. 9 lit. b rozporządzenia UE nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE. z 2014 roku, L 193, s.1), według którego w przypadku pomocy na wyrównanie strat spowodowanych chorobami zwierząt lub inwazjami szkodników roślin odszkodowanie oblicza się jedynie w odniesieniu do: utraty dochodów spowodowanej obowiązkiem przeprowadzenia kwarantanny oraz trudnościami związanymi z odtworzeniem stad lub ponownym sadzeniem i obowiązkiem płodozmianu narzuconym w ramach publicznego programu łub środka, o którym mowa w ust. 2 lit. b). Według skarżącego z uwagi na termin złożenia wniosku o pomoc finansową przed zidentyfikowaniem u niego ogniska zjadliwej ptasiej grypy, przysługuje zgodnie z art. 26 ust. 13 rozporządzenia UE nr 702/2014, wyrównanie do 100% kosztów kwalifikowalnych określonych w art. 26 ust. 9 lit. b rozporządzenia UE nr 702/2014 w związku z § 13 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za wszystkie straty poniesione w związku z objęciem gospodarstwa strefą zapowietrzoną, a podstawa odmowy wypłaty nie ma podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 roku skarżący podtrzymał skargę i zaznaczył, że nie zaskarżył decyzji w przedmiocie wyznaczenia jego gospodarstwa jako ogniska zakaźnego zwierząt, a zaskarżył jedynie sprawę z wniosku z dnia 16 lutego 2017 roku złożonego przed wydaniem decyzji organu weterynaryjnego. Skarżący potwierdził, że zna zasady przyznawania pomocy i na dzień składania wniosku nie było wydanej decyzji lekarza weterynarii. Skarżący wskazał, że lekarz weterynarii w tym okresie był codziennie w gospodarstwie. Ponadto skarżący potwierdził posiadanie protokołów z przeprowadzonych czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w O. z dnia [...]roku, z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku , a więc na trzy dni przed wystąpieniem choroby. Również protokół z dnia [...] roku nie wykazuje żadnych chorób. Skarżący oświadczył, że otrzymał rekompensatę za utylizowany drób od Inspekcji Weterynaryjnej w O. w wysokości ok. [...] złotych. Rekompensatę wypłacono w [...] roku i nie miał do niej zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., określanej dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis ww. § 13 k ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U., poz. 187 z późn. zm.), który stanowi, że omawiana pomoc finansowa nie przysługuje producentowi rolnemu, którego gospodarstwo zostało wyznaczone jako ognisko wysoce zjadliwej grypy ptaków. Przywołane przepisy prawa jednoznacznie określają, że w przypadku gospodarstw rolnych objętych koniecznością zwalczania chorób zakaźnych zwierząt i wyznaczonych jako miejsce ogniska choroby nie jest dopuszczalne udzielenia wsparcia finansowego. Norma prawna zawarta w przytoczonych § 13k ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 1 rozporządzenia obejmuje swym zakresem zastosowania wyłącznie gospodarstwa położone na obszarze zapowietrzonym lub zagrożonym określonych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków ale jednoznacznie nie dotyczy miejsc ustalonych jako ognisko tej choroby. Norma ta nie jest ograniczona czasowo, czego zdaje się domagać strona skarżąca. W tym względzie należy zaznaczyć, ze uprzednie złożenie wniosku o udzielenie dofinansowania w stosunku do wydania decyzji organu weterynaryjnego o stwierdzeniu informacji o wyznaczeniu gospodarstwa A. M. jako ognisko wysoce zjadliwej grypy ptaków nie miało znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W tym względzie organ miał obowiązek odmówić przyznania pomocy w każdym czasie ile powziął informację o wyznaczeniu gospodarstwa jako ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków. Ustalenia skutkujące odmową przyznania pomocy dokonane zostały na podstawie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia [...]. nr [...]. Bez znaczenia pozostaje zatem poruszona przez skarżącego kwestia upływu czasu pomiędzy datą dostarczonego podania [tj. 16 lutego 2017 r.], a datą wydania decyzji organu weterynaryjnego [tj. 1 marca 2017 r.] w kontekście stwierdzenia występowania ogniska choroby w gospodarstwie. To wyniki postępowania prowadzonego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. pozwoliły na dokonanie takich ustaleń stanu faktycznego, które w konsekwencji spowodowały uznanie gospodarstwa jako ognisko choroby zakaźnej zwierząt. W dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji uwzględnił istotną informację o wyznaczeniu gospodarstwa A. M. jako ognisko wysoce zjadliwej grypy ptaków, co potwierdza prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Zarówno postępowanie odwoławcze, jak i poprzedzające je w trybie zwyczajnym postępowanie prowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. skupiło się zatem prawidłowo na informacji o wyznaczeniu gospodarstwa A. M. jako ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków. Natomiast służby weterynaryjne zobligowane były do wdrożenia w gospodarstwie rolnym wszystkich niezbędnych procedur zwalczania przewidzianych w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej tych zwierząt wobec stwierdzenia na obszarze województwa wielkopolskiego ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków podtypu H5N8. Skarżący przytoczył jako podstawę swego żądania w zakresie zrekompensowania poniesionych strat w gospodarstwie rolnym również art. 26 ust. 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 01.07.2014, str. 1), zgodnie z którym pomoc i wszelkie inne płatności otrzymane przez beneficjenta, w tym płatności w ramach innych środków krajowych lub unijnych bądź też polis ubezpieczeniowych z tytułu tych samych kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w ust. 7, 8 i 9, są ograniczone do 100 % kosztów kwalifikowalnych. W ocenie Sądu powołany przepis prawa nie może stanowić samodzielnej podstawy do udzielenia rozpatrywanego wsparcia finansowego. Przepis unijny ma charakter ramowy określający jedynie górne obostrzenie pomocy finansowej, a jego treść została wypełniona przepisami krajowymi zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą, w braku uregulowań unijnych, do państwa członkowskiego należy ustanowienie organów właściwych i procedur służących dochodzeniu przez obywateli Unii Europejskich roszczeń opartych na prawie wspólnotowym/unijnym (A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich. Zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej, RPEiS 2005/1/s. 35-58), ma ograniczone zastosowanie, bowiem krajowe przepisy proceduralne nie mogą traktować gorzej roszczeń opartych na prawie wspólnotowym/unijnym niż roszczeń powstałych w sytuacjach czysto wewnętrznych (zasada ekwiwalentności) oraz nie mogą czynić niemożliwym lub wyjątkowo trudnym dochodzenie praw opartych na przepisach prawa wspólnotowego/unijnego (tak w odniesieniu do krajowych administracyjnych przepisów proceduralnych wyrok ETS (od 1 grudnia 2009 r. - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) z 19 czerwca 2003 r., C-34/02 Sante Pasquini v. Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Zb. Orz. 2003, s. 6515; A. Wróbel - op. cit. uw. 3). Wykładnia aprobowana zaskarżonym wyrokiem czyniłaby w kontrolowanej sprawie wyjątkowo trudnym dochodzenie praw opartych na rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 roku, II OSK 2695/12). Ustawodawca krajowy był zatem uprawniony do takiego określenia zasad przyznawanej pomocy jak w przypadku spornego przepisu § 13k ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 1 rozporządzenia krajowego, które wyznaczają warunki pozytywnego załatwienia sprawy producenta rolnego ubiegającego się o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu prowadzącemu w 2016 r. gospodarstwo, w którym utrzymywany jest drób, położone na obszarze zapowietrzonym lub zagrożonym, określonych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają przy tym organom ARiMR żadnej swobody decyzyjnej, co do rozstrzygania spraw wnioskodawców, którzy nie spełniają wszystkich warunków określonych dla uzyskania pomocy. Innymi słowy, organ I instancji nie miał prawa wydać innego rozstrzygnięcia w kwestii odmówienia beneficjentowi pomocy finansowej w odniesieniu do wniosku złożonego w dniu 16 lutego 2017 r. Tymi samymi przepisami związany również był organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię podniesioną przez skarżącego na rozprawie. Mianowicie już wcześniej przyznano A. M. rekompensatę za zutylizowany drób od inspekcji weterynaryjnej. Wysokość zapomogi stanowiła 2/3 wartości rynkowej zwierzęcia określonej zgodnie z art. 49 (tj. ustalonej na podstawie średniej z trzech kwot oszacowania) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. t.j. z 2017 roku, poz.1855). Na marginesie należy zauważyć, że ustawodawca w art. 49 ust. 11 ustawy z 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie posłużył się wprost wyrażeniem "odszkodowanie", to pojęcie "zwrot faktycznie poniesionych wydatków" należy utożsamiać z odszkodowaniem ograniczonym do szkody rzeczywistej (damnum emergens), bez możliwości ubiegania się o odszkodowanie także za utracone korzyści (lucrum cessans). Ustawodawca sięgnął zatem do kategorii znanej kulturze prawnej - straty, którą poniósł poszkodowany. Stratą jest pomniejszenie majątku poszkodowanego, polegające na uszczupleniu aktywów (np. zniszczenie, utrata lub uszkodzenie określonych składników majątkowych albo obniżenie ich wartości) albo na przybyciu pasywów (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 roku, II OSK 2695/12, LEX nr 1575567). W rezultacie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201t roku, tj. poz. 1369), skargę należało oddalić.