III SA/Po 877/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: organ) na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960r. (t.j. Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej: skarżący) wniesionego w dniu [...] marca 2021r. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie pomocy finansowej producentowi świń, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 704/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanym epidemią COVID-19 – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący [...] grudnia 2020r.złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie pomocy producentowi świń, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym i średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr [...], któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID – 19. Wniosek ten w dniu [...] grudnia 2020r. wpłynął do właściwego miejscowo dla skarżącego - Biura Powiatowego w [...]. Kierownik Biura Powiatowego w [...] wydał w dniu [...] lutego 2021r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie pomocy finansowej producentowi świń, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 702.2014, któremu zagraża utraty płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanym epidemią COVID – 19. Zdaniem organu I instancji wniosek został złożony po terminie. Rozpoznając zażalenie organ podał, że ostatnim dniem przyjmowaniem wniosków był [...] grudnia 2020r. W przypadku złożenia wniosku po dniu [...] grudnia 2020r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Zdaniem organu termin składania wniosków został określony do [...] grudnia 2020r. Co istotne, w przedmiotowej sprawie ustawodawca wskazał wprost, iż za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta świń. Organ wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż skarżący złożył wniosek w dniu [...] grudnia 2020r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...], jednakże wniosek do właściwego miejscowo biura powiatowego ARiMR (BP w [...]) wpłynął w dniu [...] grudnia 2020r., tj. po terminie. Organ podał, że termin na złożenie wniosku jest terminem materialnoprawnym, do których nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu z art.. 58 § 1 i 2 k.,p.a. a nie procesowym. Uchybienie takiego terminu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy a przez organ jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. W ocenie organu analiza przepisów ( § 13zd ust. 4, 5, i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Dz.U. 2015, poz. 187) oraz orzecznictwa pozwala jednoznacznie stwierdzić, że wszczęcie postępowania w sprawie wsparcia finansowego złożonego po terminie przewidzianym w w/w przepisach nie jest możliwe, a instytucja przywrócenia terminu na złożenie wniosku nie znajduje zastosowania ze względu na materialnoprawny charakter tego terminu. W ocenie organu przedmiotowy termin nie może być przywrócony ani czynnością sądu, ani organu, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony. W terminowo wniesionej skardze reprezentowany przez fachowego pełnomocnika skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2021r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 65 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że złożony przed upływem terminu w organie niewłaściwym wniosek o przyznanie pomocy z [...] grudnia 2020r. nie został złożony z zachowaniem terminu, 2. art. 15 zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie skarżącemu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentowi świń w sytuacji, gdy przepis ten winien znaleźć zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że z uwagi na treść art. 13 zd ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia z 27 stycznia 2015r. brak jest możliwości stosowania art. 65 § 2 k.p.a. W przepisach rozporządzenia termin składania wniosków został określony do [...] grudnia 2020r. Co istotne w przedmiotowej sprawie, ustawodawca wskazał wprost i jednoznacznie, iż za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta świń. W ocenie organu nie ma również zastosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID – 19, gdyż termin w niniejszej sprawie jest terminem materialnym a wskazany przepis nie ma zastosowania do wszystkich terminów. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 121 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2325) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny. Skarżący wniosek o przyznanie pomocy finansowej producentowi świń będący mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] w dniu [...] grudnia 2020r (piątek). Właściwym do rozpoznania tego wniosku było Biuro Powiatowe ARiMR w [...]. Biuro Powiatowe w [...] przekazało listem poleconym wniosek skarżącego do właściwego organu [...].12.2020r. (wt), wniosek ten wpłynął do właściwego Biura Powiatowego w [...] [...].12.2020r. Zgodnie z § 13 zd ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015, poz. 187 ze zm.): 4. Pomoc, o której mowa w ust. 1 jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń, na wniosek tego producenta świń złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej, 5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4 składa się do dnia [...] grudnia 2020r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń, 6. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 4, po dniu [...] grudnia 2020r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy. Zasadnie organ uznał, że z uwagi na brzmienie w/w § 13 zd ust. 5 zd. 2 rozporządzenia nie ma zastosowania art. 65 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Wskazany wyżej ogólny przepis k.p.a., odczytywany łącznie z art. 65 § 1 k.p.a. regulującym badanie przez organy właściwości i przekazywanie spraw dotyczy bowiem sytuacji, gdy przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Pomoc producentom świń, którym zagraża utrata płynności finansowego w związku z epidemią COVID – 19 została uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – zmianą tego rozporządzenia z 2.12.2020r. (Dz.U. 2020. 2164). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. 2014, poz. 1438 ze zm.). W tej ustawie określone zostały szczególne zasady postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. Zgodnie z art. 10 a ust. 1 tej ustawy: jeżeli przepis ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Z uwagi na odrębną regulację dotyczącą daty skutecznego złożenia wniosku wynikającą z treści § 13 zd ust. 4 rozporządzenia przepis art. 65 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Rację miał również organ podając, że powyższy termin jest terminem materialnoprawnym. Z jego upływem nie ma bowiem możliwości realizacji prawa do uzyskania wnioskowanej pomocy. Słusznie również organ uznał, że do tego terminu nie znajdują zastosowania przepisy regulujące przywrócenie terminu wskazane w art. 58 – 60 k.p.a. Przepisy te bowiem umożliwiają przywrócenie terminów procesowych a nie terminów prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu przewidziana przepisami k.p.a. ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. W ocenie Sądu nie było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie Dz.U. 2021.2095). Przepis ten dodano na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020.2255), zmieniającej po raz kolejny ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). I jego wprowadzenie niwelowało skutki uchylenia art. 15 zzr, wskazującego, że w okresie epidemii terminy nie rozpoczynają się a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID - 19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W ocenie Sądu przepis ten dotyczy uchybienia nie tylko terminów proceduralnych, w okresie epidemii. Nie można jednak uznać, że obejmuje wszelkie sytuacje uchybienia terminu mające miejsce w okresie epidemii. Wskazać należy, że stan epidemii ogłoszono od [...] marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Uznanie, że przepis ten obejmuje wszystkie terminy prawa materialnego czy procesowego jest chybiony. Dotyczy on bowiem ochrony obywatela przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu w określonych sytuacjach spowodowanych trudnościami wynikającymi ze stanu epidemii. Wymaga więc odniesienia się do konkretnej sytuacji i przepisów ją regulujących. W niniejszej sprawie złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie jest terminem wskazanym w art. 15 zzzzzn2 pkt 1, 3-6 ustawy o COVID – 19. Wniosek o pomoc nie stanowi roszczenia, czy wierzytelności. Ocena, które czynności dokonywane przez stronę można uznać za kształtujące jej prawa i obowiązki w rozumieniu art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID - 19 wymaga każdorazowego odniesienia do konkretnej regulacji materialno-prawnej, która właśnie kształtuje prawo lub obowiązek strony. Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie przepis § 13 zd rozporządzenia dotyczący udzielania pomocy finansowej przez Agencję w latach 2020, 2021 został wprowadzony zmianą rozporządzenia z 2.12.2020r. jako akt jednorazowy (Dz.U. 2020.2164). Umożliwił on producentom świń zagrożonym utratą płynności w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID – 19 skorzystanie z pomocy finansowej. Pomoc ta została uzależniona jednak od spełnienia określonych w tym przepisie warunków. W projekcie rozporządzenia zmieniającego (druk RM-110-224-20) wskazano, że wprowadzona zmiana ma na celu określenie: 1) formy i trybu składania wniosków o przyznanie pomocy dla producentów świń, którzy nie zostali objęci pomocą na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1467), zwanego dalej "rozporządzeniem PROW", oraz na podstawie § 13zb ust. 1 nowelizowanego rozporządzenia, tj. pomocy na wyrównanie dochodów z produkcji świń na obszarach ASF; 2) szczegółowych warunków, które będą wymagane do spełnienia przez producentów świń składających wnioski o przyznanie pomocy na podstawie wprowadzanych zmian w rozporządzeniu; 3) ryczałtowych kwot pomocy - mając na względzie zapewnienie udzielenia pomocy na utrzymanie, w okresie ograniczeń rynkowych spowodowanych epidemią COVID-19, płynności finansowej gospodarstw rolnych, których właścicielami są posiadacze świń. Szczegółowe regulacje wprowadzone zostały na czas epidemii, w zamkniętym okresie ( lata 2020, 2021). Termin złożenia wniosku w organie właściwym do [...] grudnia 2020r., którego uchybienie skutkuje brakiem wszczęcia postępowania w sprawie przyznanej pomocy jako termin materialny, który umożliwia skorzystanie z incydentalnej pomocy finansowej nie podlega przywróceniu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy o COVId-19. Samo złożenie wniosku nie jest czynnością kształtującą prawo do udzielenia pomocy, brak jego złożenia nie skutkuje bowiem odmową przyznania prawa a odmową wszczęcia postępowania. I choć finalny skutek takich rozstrzygnięć jej ten sam – strona nie uzyskuje pomocy finansowej, to jednak samo złożenie wniosku czynnością taką z uwagi na skutek procesowy nie jest. W przepisie 13 zd wskazano szereg innych warunków jakie należy wypełnić celem uzyskania pomocy, w tym złożenia określonych dokumentów i oświadczeń. Należy wskazać, że w ustawie o COVID – 19 uregulowano również kwestie złożenia po terminie oświadczeń przez Agencją (art. 15 zzzzx), co wskazuje na nie tak szeroki zakres zastosowania art. 15 zzzzzn2, jak wskazywał skarżący w skardze. Przepis art. 15zzzzx ustawy o Covid - 19 nie dotyczy przedmiotowego wniosku. Z uwagi na fakt, że do organu właściwego wniosek został złożony po terminie z § 13 zd ust. 5 rozporządzenia i nie podlegał przywróceniu organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie § 13 zd ust. 6 cyt rozporządzenia w zw. z art. 10 a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").