III SA/Po 882/13

Dnia 1 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...], nr[...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) a odmawiającą J.P. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 01/2008-04/2011 w kwocie 19.997,95 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 11/2001-12/2002, 03/2003-12/2003, 03/2004-12/2004 w kwocie 4.152,12 zł, Fundusz Pracy za okres od 01/2008-04/2011 w kwocie 1.798,93 zł, a także odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek, naliczonych na dzień 03.12.2012 r. w kwocie 13.703,00 zł. W uzasadnieniu decyzji ZUS wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 03.12.2012r. J. P. zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał w nim, że upomnienia w sprawie niezapłaconych składek otrzymał krótko przed wystawieniem tytułów egzekucyjnych, tzn. w roku 2011, a nie w roku 2008, czy w roku 2009 co pozwoliłoby na wyrejestrowanie działalności wcześniej i uniknięcie zaległości. Z poczynionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustaleń wynika, że J. P prowadził działalność gospodarczą w okresie od 08.12.1999 roku do 13.04.2011 roku. Z tego tytułu powstało zadłużenie w ZUS z tytułu nieopłaconych składek wynoszące, na dzień 03.12.2012 r., - 39.652,00 zł ( w tym należność główna w kwocie 25.949,00 zł oraz odsetki w kwocie 13.703,00 zł ). Na utrzymanie dwuosobowego gospodarstwa domowego J. P. przeznacza rentę w kwocie 1.147,00 zł brutto, tj. 972,83 zł netto. Żona zobowiązanego – G. P. nie pracuje i nie otrzymuje żadnych świadczeń. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem ponoszone przez zobowiązanego, obejmują: czynsz w kwocie 750,00 zł (dodatek mieszkaniowy w kwocie 426,96 zł), tj. 323,04 zł, opłaty za gaz w kwocie 18,98 zł, opłaty za wodę w kwocie 40,45 zł, opłaty za energię elektryczną w kwocie 60,26 zł, opłaty za wywóz śmieci w kwocie 24,00 zł, wydatki związane z leczeniem w kwocie 100,00 zł, opłaty za telefon stacjonarny w kwocie 119,21 zł, opłaty za telefon komórkowy/internet w kwocie 49,20 zł - łącznie 735,14 zł. Ponadto gospodarstwo to obciążały raty kredytu w kwocie 80 zł miesięcznie, spłacanego do marca 2012 r. W ocenie ZUS w przypadku J.P nie miały zastosowania przepisy art. 28 ust 1-2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził przesłanki całkowitej nieściągalności. Nie zachodziły również przesłanki umożliwiające zastosowanie przepisów art. 28 ust. 3a tej ustawy. Organ ten uznał, że wnioskodawca decydując się na zaciągnięcie kredytu, który spłacał w ratach po 80 zł miesięcznie, miał świadomość stabilności swojej sytuacji finansowej. Podpisanie umów kredytowych jest bowiem jednoznaczne z wyrażeniem gotowości do ich spłaty. ZUS uznał, ze spłacanie zobowiązań kredytowych, a nie zobowiązań wobec ZUS jest niedopuszczalne, bowiem spłata należności publicznoprawnych ma pierwszeństwo nad cywilnoprawnymi. Zakład wziął również pod uwagę stan zdrowia zobowiązanego i związane z tym faktem niedogodności, jednakże uzyskiwanie przez J. P. stałego dochodu, w ocenie tego organu, pozwalało na wyegzekwowanie zadłużenia ze świadczenia rentowego. ZUS stwierdził nadto, ze J. P. nie wykazał, by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłyby pozbawić go możliwości dalszego egzystowania. Wprawdzie choruje na przewlekłe zapalenie kości piszczelowych, jednak może wykonywać pracę w warunkach specjalnych. Brak jest informacji by był zobowiązany do opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wnioskiem z dnia 18.02.2013r. J. P. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...], ZUS utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie i stwierdzając, że brak jest podstaw do zastosowania przesłanki określonej w art. 28 ust 2 u.s.u.s., ZUS podkreślił, że zobowiązany nie zgłaszał wniosku o ogłoszenie upadłości, ani nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne, zaś wysokość zadłużenia znacznie przekraczała koszty upomnienia. Ponadto sprawa nie stanowiła uzasadnionego przypadku do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s. Nie wystąpiły bowiem w sprawie żadne uzasadnione przypadki szczegółowo określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 11, Nr 141, poz. 1365). Wnioskodawca posiada bowiem dochód w postaci świadczenia rentowego w wysokości 1.147,00 zł brutto, a to stwarza możliwość wyegzekwowania zadłużenia. Nie zachodzi też przesłanka długotrwałego ubóstwa. ZUS podkreślił, że przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu, który może, ale nie musi umorzyć zaległości. Wyjaśnił, że każdy wniosek dotyczący umorzeń zaległości jest rozpatrywany indywidualnie przy czym podstawy prawne zostały ściśle określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do WSA w Poznaniu J.P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził wobec niego całkowitej nieściągalności, ale jedynym organem egzekucyjnym wobec niego pozostaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest dopuszczanie możliwości wyegzekwowania zadłużenia z dochodu w wysokości 1.147,00 brutto. Skarżący stwierdził nadto, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiło by go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż wyraźnie widać że jego wydatki są niewiele niższe od dochodów. Podkreślił, że ukończył 65 lat i nie jest możliwe by ktokolwiek zatrudnił osobę niepełnosprawną w jego wieku. Zaznaczył również, że ZUS odmówił umorzenia składek na Fundusz Pracy podczas gdy osoby które ukończyły 60 lat nie płacą składek na Fundusz Pracy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1- 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako u.s.u.s., dopuszczalne jest umarzanie przez ZUS, w całości lub w części, należności z tytułu składek tylko w przypadkach określonych w ust. 3 pkt 1-6. Jeżeli w świetle tych przesłanek nie istnieją możliwości wyegzekwowania należnych składek, występuje stan ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek został przewidziany w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. stanowiącym, ze należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie, określające szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w w ust. 3a, winno uwzględniać ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń aspołecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r ( Dz. U . Nr141, poz. 1365) przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Określone w tym przepisie (przykładowo) przypadki obejmują też sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W rozpoznawanej sprawie ZUS nie stwierdził całkowitej nieściągalności zaległych zobowiązań wskazując na posiadanie przez J. P stałego dochodu w postaci renty w kwocie 1147,00 zł brutto. Wobec tego organ ten rozważył możliwość umorzenia zaległości na podstawie wyżej opisanej, drugiej przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Występując z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, J. P. powoływał się na okoliczności dotyczące jego sytuacji finansowej, majątkowej, rodzinnej oraz zdrowotnej. Wskazywał zatem na spełnienie wymogów określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Takie stanowisko skarżący podtrzymywał w toku postępowania administracyjnego oraz zawarł w skardze do WSA. Ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, w ocenie ZUS, potwierdzały trudną sytuację wnioskodawcy i jego żony. Wynikało z nich, że jedynym źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny skarżącego jest powyższa renta wynosząca netto ok. 972 zł miesięcznie. Niezbędne miesięczne wydatki określone zaś zostały na kwotę ok. 735 zł. Określając wysokość powyższych wydatków w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono jednak niezbędnych kosztów utrzymania omawianej rodziny. Ocenę czy zachodzą podstawy do umorzenia zaległych składek, ZUS powinien poprzedzić szczegółową, wnikliwą i wszechstronną analizą dotyczącą sytuacji finansowej i materialnej osoby ubiegającej się o umorzenie. Dopiero taka ocena powinna być analizowana przez pryzmat możliwości umorzenia zaległości pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Ocena dokonana przez organ nie może ograniczać się do ustalenia średnich miesięcznych dochodów skarżącego i wskazanych przez niego tzw. stałych wydatków. W rozpoznawanej sprawie ZUS uznał, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, ale pomimo jego niepełnosprawności oraz ukończonych 65 lat życia może podjąć dodatkowe zatrudnienie. Organ ten wskazał również na ustabilizowaną sytuację finansową J. P., który zaciągnął zobowiązania finansowe (kredyt), spłacany w ratach, w wysokości 80,00 zł miesięcznie. W zaskarżonej decyzji zabrakło jednak analizy czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny i czy nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ewentualne stwierdzenie że wnioskodawca jest w stanie spłacać ciążące na nim zaległości powinno być poparte konkretnymi, realnymi ustaleniami dotyczącymi jego sytuacji. Organ wprawdzie wyliczył w decyzji stałe miesięczne wydatki skarżącego i jego rodziny na kwotę 735,14 zł, jednak nie uwzględnił, ze nie obejmowały one kosztów utrzymania, a w szczególności wydatków związanych z wyżywieniem skarżącego i jego żony. Nie wyjaśnił czy z kwoty ok. 237 zł ( 972 – 735 ) miesięcznie, skarżący oraz jego żona są w stanie pokryć koszty wyżywienia oraz spłacić należność w wysokości 39 654 zł bez zagrożenia brakiem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.. Z zaskarżonej decyzji nie wynika też uzasadnienie dla stanowiska, że skarżący posiada obiektywne możliwości uzyskiwania dodatkowych środków, wykonując pracę w warunkach specjalnych. Twierdzenie, że jako osoba niepełnosprawna, która ukończyła 65 lat życia, jest w stanie podjąć dodatkowe zatrudnienie, nie zostało poparte żadną analizą dotyczącą możliwości uzyskania stosownej pracy. Potencjalna, hipotetyczna możliwość podjęcia zatrudnienia, przy ograniczeniach związanych z jego wykonywaniem, nie może stanowić przesłanki rozstrzygnięcia bez uwzględnienia realnych możliwości jej realizacji. Skarżący podnosi w skardze, że takie sformułowanie jest jedynie teoretyczne bowiem w praktyce prawie niemożliwe jest znalezienie oferty pracy dla osoby niepełnosprawnej po 65 roku życia. Brak uzasadnienia w powyższym zakresie uniemożliwia ocenę zasadności rozstrzygnięcia i trafności przytoczonej argumentacji. Podkreślenie, zawarte w decyzji, że przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji "uznania administracyjnego" co oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć zaległości nie może stanowić wystarczającej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie bez uwzględnienia istoty ubezpieczenia społecznego. Pomija bowiem całkowicie pełnioną przez ten system funkcję ochronną, która nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08). Zaskarżona decyzja nie zawiera również uzasadnienia dla wyliczonej wysokości składek a zwłaszcza składek na Fundusz Pracy. Uniemożliwia to ustosunkowanie się do zasadności twierdzeń skarżącego, ze błędnie został określony okres objęty obowiązkiem płacenia składek na Fundusz Pracy. Przytoczone wyżej wady zaskarżonej decyzji wskazują na naruszenie przez ZUS art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Prowadzi to do uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 6 lutego 2013r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O wstrzymaniu wykonania tej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.