III SA/Po 882/19

Dnia 3 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2019 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. [...] czerwca 2018 r. strona wniosła o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, deklarując ostatecznie do płatności działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w woj. w., pow. c. gm. B.. Płatność jest przyznawana do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"). Płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny (art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Zgłoszone działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wnioskodawcy na dzień [...] maja 2018 r. nie przysługiwał do nich tytuł prawny, mimo że oświadczył on we wniosku (tabela VIII pkt 16), że taki tytuł posiada. Z tego powodu nastąpiła na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich odmowa ich przyznania. W skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie: 1. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez błędną wykładnię nieuwzględniającą ratio legis tego przepisu, skutkującą nieobjęciem zakresem jego zastosowania rolników, którzy 31 maja danego roku (tu: [...] maja 2018 r.) posiadali grunty będące własnością Skarbu Państwa; art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich wszedł w życie 15 marca 2016 r. i został wprowadzony ustawą z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 337), dalej: "nowela"; celem tego przepisu jest udzielenie rolnikowi wsparcia w postaci płatności bezpośredniej do działek rolnych, które ten rolnik posiada i na których faktycznie prowadzi działalność rolniczą bez względu na to, czy posiada do nich jakikolwiek tytuł prawny; w uzasadnieniu do projektu noweli wskazano, że sytuacja, w której płatności bezpośrednie przyznawane są posiadaczowi gruntów stwarza pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą; pojęcie tworzenie sztucznych warunków zostało zaczerpnięte przez ustawodawcę krajowego z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013", lecz użyte zostało w celu uzasadnienia projektu noweli w niewłaściwym kontekście; przepisy wskazanego rozporządzenia odnoszą się do sytuacji, w której duzi beneficjenci wsparcia bezpośredniego tworzą owe sztuczne warunki, ale w celu uniknięcia skutków wynikających ze zmniejszenia poziomu wsparcia; 2. art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", przez jego błędne zastosowane w sytuacji, gdy pozostaje on w sprzeczności z art. 36 ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013, prowadząc do naruszenia wspólnotowej zasady pierwszeństwa; 3. art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego błędne zastosowanie, tj. zastosowanie ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych prawu wspólnotowemu, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 i prowadzi do naruszenia wspólnotowej zasady pierwszeństwa. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o dokonanie przez Sąd rozproszonej kontroli konstytucyjnej na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", z uwagi na niezgodność art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji przez wprowadzenie przesłanki posiadania tytułu prawnego do działki rolnej i wykluczenie z tego kręgu rolników, którzy posiadali tytuł prawny do gruntu i prowadzili na nim działalność rolniczą, lecz utracili go z przyczyn od siebie niezależnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na jego zreferowanie, powtarzanie go byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Płatność jest przyznawana do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny (art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Organ wskazał, czego skarżący nie kwestionował, że zgłoszone działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a skarżącemu na dzień [...] maja 2018 r. nie przysługiwał do nich tytuł prawny. Tytułem prawnym nie jest bezumowne korzystanie z działek. W takiej sytuacji płatność bezpośrednia nie przysługuje (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 3032/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ciężar udowodnienia posiadania tytułu prawnego do działek ciąży na skarżącym, gdyż wywodzi on z tego faktu skutek prawny - prawo do przyznania płatności bezpośredniej (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich). W uzasadnieniu projektu noweli (Sejm VIII kadencji, druk nr 274) wskazano na tworzenie sztucznych warunków. Uczyniono to w kontekście nadużyć i zaproponowanego wymogu posiadania tytułu prawnego do zadeklarowanych działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W uzasadnieniu noweli wskazano, że art. 36 ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi, że kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie (ten dzień został ustalony na 31 maja roku, w którym jest złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich). Przepis ten wskazuje zatem, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. (...) Przepisy Unii Europejskiej nie regulują natomiast czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do tych gruntów. Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. W uzasadnieniu noweli podniesiono również, że ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. W związku z powyższym organ prawidłowo przyjął, że koniecznym warunkiem przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie przez stronę tytułu prawnego do zadeklarowanych działek (art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż nie miały one zastosowania do przyznawania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji jedynie Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do badania, czy dany przepis ustawy (tu: art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich) jest niezgodny z przepisami Konstytucji. Reasumując należało uznać, że organ zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do przedmiotowych działek. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).