III SA/Po 884/12

Dnia 28 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi J N na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O z dnia ... roku nr .... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. J N wniósł o umorzenie odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i FGŚP, powołując się na swoją złą sytuację zdrowotną i majątkową. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 13 marca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O odmówił – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1-3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i FGŚP. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zobowiązany utracił prawo do renty po dniu 29.02.2012 r. i wystąpił do ZUS z wnioskiem o ponowne ustalenie prawa do renty, a lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z 28.02.2012 r. ustalił, że jest on trwale częściowo niezdolny do pracy. Ma on ponadto orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do 30.04.2012 r. Żona dłużnika jest zatrudniona na umowę o pracę do dnia 31.03.2013 r. z wynagrodzeniem 1.500 zł miesięcznie. Małżonka strony pobiera ponadto świadczenia rodzinne na troje dzieci – zasiłki rodzinne, dodatki do zasiłku rodzinnego – w październiku otrzymała łącznie 410 zł. Ponadto rodzina zobowiązanego otrzymuje zasiłki celowe od 2003 i dodatek mieszkaniowy od 2010 roku. Zobowiązany mieszka z żoną i trójką dzieci w dzierżawionym lokalu. Wydatki stałe miesięczne wynoszą według oświadczenia 600 zł na czynsz oraz 350 zł na prąd, opał itd. Strona nie posiada zobowiązań finansowych, ale żona zobowiązanego spłaca kredyt do 3/2012 po 170 zł miesięcznie. W ocenie organu zobowiązany będzie mógł spłacić zadłużenie z przysługującego mu świadczenia rentowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dłużnik powołał się na swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową, uniemożliwiającą spłatę przedmiotowego zadłużenia. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O decyzją z dnia 27 czerwca 2012r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 marca 2012 r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż nie stwierdzono zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J N, podnosząc argumenty dotyczące jego ciężkiej sytuacji zdrowotnej, materialnej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie uzasadnił wyczerpująco, dlaczego nie było podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia długu wymienionych w art. 28 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t. j. Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3a ). Zgodnie natomiast z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa ( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 §1 kpa ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ) oraz wnioskowane przez stronę ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). Organ I instancji ustalił, że zobowiązany utracił prawo do renty po dniu 29.02.2012 r. i wystąpił do ZUS z wnioskiem o ponowne ustalenie prawa do renty, a lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z 28.02.2012 r. ustalił, że jest on trwale częściowo niezdolny do pracy. Ma on ponadto orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do 30.04.2012 r. Żona dłużnika jest zatrudniona na umowę o pracę do dnia 31.03.2013 r. z wynagrodzeniem 1.500 zł brutto miesięcznie. Małżonka strony pobiera ponadto świadczenia rodzinne na troje dzieci – zasiłki rodzinne, dodatki do zasiłku rodzinnego – w październiku otrzymała łącznie 410 zł. Ponadto rodzina zobowiązanego otrzymuje zasiłki celowe od 2003 i dodatek mieszkaniowy od 2010 roku. Zobowiązany mieszka z żoną i trójką dzieci w dzierżawionym lokalu. Wydatki stałe miesięczne wynoszą według oświadczenia 600 zł na czynsz oraz 350 zł na prąd, opał itd. Strona nie posiada zobowiązań finansowych, ale żona zobowiązanego spłaca kredyt do 3/2012 po 170 zł miesięcznie. W ocenie organów zobowiązany będzie mógł spłacić zadłużenie z przysługującego mu świadczenia rentowego. Organ II instancji ustalił ponadto, że rodzina skarżącego nie była w 2011 roku objęta pomocą społeczną, jest uprawniona do pobierania zasiłków rodzinnych i dodatku rodzinnego na nieletnie dzieci. Zobowiązany od 1.10.2003 r. ma stałe świadczenie rentowe w kwocie 975,73 zł brutto – 833,91 zł do wypłaty. Łączny dochód rodziny wynosi 2.264,77 zł miesięcznie. Na tej podstawie organy ubezpieczeniowe stwierdziły brak przesłanek z art. 28 ust. 3 i 3a ustawy. Ustalono bowiem, iż zobowiązany posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia rentowego, a jego małżonka otrzymuje wynagrodzenie za pracę. Z tego względu nie na podstaw do przyjęcia, że spłata zadłużenia pozbawi skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących umorzenia zaległości wobec ZUS organy ubezpieczeniowe powołują się na konieczność konfrontowania interesu osobistego dłużnika z interesem ogólnospołecznym, jednak w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie podano praktycznie żadnych okoliczności mogących uzasadniać w niniejszej sprawie zdecydowany prymat interesu ogólnospołecznego nad interesem jednostkowym ( dotyczącym skarżącego i jego rodziny – żony i trójki nieletnich uczących się dzieci ). Rodzina skarżącego od lat korzystała z pomocy społecznej, a obecnie otrzymuje on zasiłki rodzinne i dodatki rodzinne na córkę i dwóch synów. Należałoby wobec tego rozważyć, czy w interesie ogólnospołecznym jest dalsze egzekwowanie długu wobec ZUS, co prowadzić może do generowania większych kosztów pomocy społecznej kierowanej do rodziny skarżącego. Trzeba też w tym miejscu wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody ( rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania ( wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964 ). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie ( w przypadku trwałej niezdolności do pracy ). Z dokumentacji zgromadzonej na etapie postępowania administracyjnego wynika niewątpliwie ciężka sytuacja majątkowa, rodzinna i zdrowotna skarżącego, udokumentowana odpowiednimi decyzjami organów administracji publicznej. Z powyższych okoliczności wynika, iż sytuacja majątkowa i osobista skarżącego jest bardzo trudna, co przesądzać może o konieczności stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia spornych należności wobec ZUS. Biorąc to pod uwagę, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie wyjaśniając dostatecznie swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd zauważa, iż przy tak trudnej sytuacji materialnej wnioskującego o umorzenie należności składkowych jak i jego rodziny odmowa ich umorzenia doprowadzi do sytuacji, w której zaangażuje się większe środki tytułem pomocy społecznej aby skarżący mógł wraz z rodziną utrzymać prowadzone gospodarstwo domowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem szerzej uzasadnić swoje stanowisko w kwestii oceny istnienia przesłanki z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, 77 §1 i 107 §3 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tego aktu prawnego.