III SA/Po 885/19

Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkół i placówek niepublicznych oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub osoby fizyczne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania I. stwierdza nieważność § 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 2 oraz załącznika nr 3 – "Informacja miesięczna o ilości wykorzystywanych miejsc noclegowych (osobonocy) dla potrzeb przekazania dotacji" zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 października 2016 r., III SA/Po 406/16, oddalił skargę Towarzystwa [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkół i placówek niepublicznych oraz szkół niepublicznych. Wyrok został wydany na tle następujących okoliczności sprawy. Towarzystwo [...] – dalej: skarżąca - wniosło skargę na ww. uchwałę Rady Powiatu nr [...], w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkół i placówek niepublicznych oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub osoby fizyczne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...] dalej: uchwała). Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą uchwałę WSA w Poznaniu podniósł, że spór w sprawie dotyczył prawidłowości zastosowanej podstawy obliczenia dotacji w zaskarżonej uchwale dla prowadzonego przez stronę skarżącą Niepublicznego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego "[...]" w [...]. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.; dalej: u.s.o.), system oświaty obejmuje placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego. W przepisach art. 80 i art. 90 u.s.o. przewidziano dotacje odrębnie obliczane w zależności od rodzaju jednostki dotowanej (publiczna lub niepubliczna) i rodzaju prowadzonej przez nią działalności oświatowej. Dotacji udziela właściwa jednostka samorządu terytorialnego lub – w przypadku szkół artystycznych – minister do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. W zakresie niepublicznych placówek oświatowo-wychowawczych, właściwą regulację odnoszącą się do udzielania dotacji przewiduje art. 90 ust. 3b i ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tymi przepisami placówki niepubliczne, o których mowa m.in. w art. 2 pkt 3, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W myśl § 2 pkt 3 uchwały, dla szkolnych schronisk młodzieżowych, o których mowa w art. 2 pkt 3 u.s.o., dotacja jest ustalana w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu [...] dla danego schroniska, na podstawie informacji miesięcznej za faktycznie wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce, pod warunkiem, że osoba prowadząca schronisko poda planowaną liczbę miejsc noclegowych, we wniosku złożonym zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wysokość dotacji dla niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych na dany miesiąc obliczana jest na podstawie informacji o rzeczywistym wykorzystaniu miejsc noclegowych według załącznika 3 do uchwały, w którym należy przedstawić dane zgodne z przekazywanymi danymi statystycznymi do GUS przez osobę prowadzącą schronisko, przesłanego do dnia 15 następnego miesiąca (§ 3 ust. 2 uchwały). WSA ocenił, że w odniesieniu do Niepublicznego Szkolnego Schroniska Młodzieżowego powiat może przyznać dotację z budżetu. Oznacza to, że dotowanie tej placówki jest dla powiatu nieobligatoryjne. Stanowisko to odpowiada treści art. 90 ust. 3b u.s.o. Równocześnie ustawodawca nie ustanowił specjalnej, szczegółowej regulacji odnoszącej się do kryteriów ustalania podstaw dotacji dla tego typu placówki oświatowo-wychowawczej. Zdaniem WSA dopuszczalne było ustanowienie kwestionowanego przez skarżącą kryterium "faktycznego wykorzystania miejsc noclegowych, w przeliczeniu na osobonoce" – dla ustalania podstawy udzielanej dotacji dla wspomnianych placówek niepublicznych (§ 2 pkt 3 uchwały). W ocenie WSA zarzuty skarżącej dotyczą sposobu uregulowania spornej materii przez ustawodawcę, który stanowiąc powyższe normy zmierzał do tego, by dotowanie niepublicznych szkolnych schronisk młodzieżowych następowało w miarę istniejących możliwości i potrzeb samorządu terytorialnego. Towarzystwo [...] w skardze kasacyjnej zarzuciło: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego ustalenia, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada powiatu) może na jego podstawie regulować kwestie podstawy obliczania dotacji i zakresu danych we wniosku, koniecznych do jej uzyskania - przyjęcie kryterium faktycznego wykorzystania miejsc noclegowych w § 2 ust. 3 Uchwały, podczas gdy przedmiotem regulacji na podstawie art. 90 ust. 4 ww. ustawy może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji, a więc kwestie proceduralne i techniczne; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej w wyniku zaakceptowania stanowiska przyjętego przez Radę Powiatu w Uchwale, wskutek niepełnej, wybiórczej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie uchwały pomimo, że wydana ona została z naruszeniem przepisów, w tym przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 6 i 8 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 dalej: k.p.a.) polegającym na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację pojęć zawartych w art. 90 ust. 4 u.s.o. przez bezpodstawne przyjęcie, że celem przepisu jest uregulowanie kwestii materialnych (przesłanek uzyskania dotacji) a nie wyłącznie proceduralnych (technicznego zakresu danych we wniosku), co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a. i jednocześnie doprowadziło do pokrzywdzenia skarżącej; w efekcie, czego Sąd I Instancji nie stwierdził uchybień związanych z przyjętą uchwałą i błędnie uznał za prawidłowe utrzymanie w mocy uchwały podjętej przez Radę Powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2019 r., I GSK 1290/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądził od Rady Powiatu na rzecz skarżącego kasacyjnie [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. NSA wskazał, że przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. formułuje kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie danych oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z jego treści wynika, że ustawodawca przeniósł na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalania - w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego - ogólnych zasad z tym zakresem związanych. NSA stwierdził, że Rada Powiatu podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w kontrolowanym zakresie zmodyfikowała ustawowe zasady udzielenia dotacji poprzez wprowadzenie wymogu o charakterze materialnym w sytuacji, gdy regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o., daje jednostce samorządu terytorialnego jedynie prawo do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji. Przepis ten nie nadaje uprawnienia organowi stanowiącemu Rady Powiatu do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasady obliczania wysokości dotacji. Rada Powiatu jest obowiązana do ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Dalej NSA napisał, że ze wskazanego, jednolitego w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania dotacji i rozliczania dotacji. Jednakże zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem, w omawianym przepisie, upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Oznacza to, że do zadań Rady Powiatu należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, a kontrolowana uchwała wprowadziła własne, odrębne od rozwiązań ustawowych, zasady udzielenia dotacji. Zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały, dla Szkolnych Schronisk Młodzieżowych, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja ustalana jest w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu [...] dla danego schroniska, na podstawie informacji miesięcznej za faktyczne wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce, pod warunkiem, że osoba prowadząca schronisko poda planowaną liczbę miejsc noclegowych, we wniosku złożonym zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. NSA podzielił stanowisko kasatora, że dotacja jest ustalana w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu [...] dla danego schroniska, na dany rok. Zatem podstawą wyliczenia subwencji dla 2016 r., którego dotyczy uchwała, jest przyjęty system, ujęty w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz. U. z 2015 poz. 2294). W myśl § 3 tego rozporządzenia podział części subwencji oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia (ust. 2 pkt 5), waga P46 przypisana dla korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych zależna jest od rzeczywistej liczby miejsc i liczby miesięcy ich użytkowania (P46 = 0,020 dla korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych według rzeczywistej liczby miejsc i liczby miesięcy ich użytkowania – N46). Z tego opisu wynika, że przy przypisaniu tej wagi istotna jest rzeczywista liczba miejsc w danym szkolnym schronisku młodzieżowym i liczba miesięcy ich użytkowania. Nadto, zdaniem NSA, pojęcie "rzeczywista liczba miejsc" należy rozumieć jako liczbę miejsc noclegowych, którymi dysponuje schronisko, a nie faktycznie wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce w danym roku. NSA wskazał, że Sąd I instancji nie zauważył, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do określenia w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać, nie może natomiast nakładać na dotowane podmioty dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Przesłanki uzyskania dotacji, a także wysokość jej ustalania, są regulowane w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego. Rada Powiatu podejmując uchwałę winna uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji określoną w wymienionym załączniku do rozporządzenia bez możliwości jego modyfikacji. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisów o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji. W przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. ustawodawca upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji szkół i placówek niepublicznych oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub osoby fizyczne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz tryb i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W § 2 i 3 uchwały określono wysokość i sposób obliczania wysokości dotacji, osobno dla różnego rodzaju szkół i placówek wymienionych w przepisach art. 90 u.s.o. oraz dla Szkolnych Schronisk Młodzieżowych o których mowa w art. 2 pkt 3 u.s.o. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca jest organem prowadzącym Niepubliczne Szkolne Schronisko Młodzieżowe. Zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały, dla Szkolnych Schronisk Młodzieżowych, o których mowa w art. 2 pkt 3 u.s.o., dotacja ustalana jest w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu [...] dla danego schroniska, na podstawie informacji miesięcznej za faktycznie wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce, pod warunkiem, że osoba prowadząca schronisko poda planowaną liczbę miejsc noclegowych, we wniosku złożonym zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w § 3 ust. 2 określono, że wysokość dotacji dla Niepublicznych Szkolnych Schronisk Młodzieżowych na dany miesiąc obliczana jest na podstawie informacji o rzeczywistym wykorzystaniu miejsc noclegowych według załącznika nr 3 do uchwały, w którym należy przedstawić dane zgodne z przekazywanymi danymi statystycznymi do GUS przez osobę prowadzącą schronisko, przesłanego do dnia 15 następnego miesiąca. Załącznik nr 3 do uchwały to tabelka z dwiema kolumnami, w których należy wpisać nazwę szkoły/placówki oraz rzeczywistą liczbę wykorzystanych osobonocy w danym miesiącu. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd związany jest stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 13 września 2019 r., I GSK 1290/18, co wynika z treści art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. formułuje kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie danych oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. NSA ocenił, że Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale, w kontrolowanym zakresie, zmodyfikowała ustawowe zasady udzielenia dotacji poprzez wprowadzenie wymogu o charakterze materialnym w sytuacji, gdy regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o., daje jednostce samorządu terytorialnego jedynie prawo do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji. NSA podkreślił, że przepis ten nie nadaje uprawnienia organowi stanowiącemu rady powiatu do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasady obliczania wysokości dotacji. Rada Powiatu jest obowiązana do ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową i nie mogła wyjść w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Dalej NSA ocenił, że do zadań Rady Powiatu należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, a kontrolowana uchwała wprowadziła własne, odrębne od rozwiązań ustawowych, zasady udzielenia dotacji. NSA podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dotacja jest ustalana w wysokości określonej w subwencji ogólnej Powiatu [...] dla danego schroniska na dany rok. NSA wskazał, że podstawą wyliczenia subwencji dla 2016 r., którego dotyczy uchwała jest przyjęty system, ujęty w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz. U. 2015 poz. 2294). W myśl § 3 ww. rozporządzenia podział części subwencji oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia (ust. 2 pkt 5), waga P46 przypisana dla korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych zależna jest od rzeczywistej liczby miejsc i liczby miesięcy ich użytkowania (P46 = 0,020 dla korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych według rzeczywistej liczby miejsc i liczby miesięcy ich użytkowania – N46). Z tego opisu wynika, że przy przypisaniu tej wagi istotna jest rzeczywista liczba miejsc w danym szkolnym schronisku młodzieżowym i liczba miesięcy ich użytkowania. NSA przesądził przy tym, że pojęcie "rzeczywista liczba miejsc" należy rozumieć jako liczbę miejsc noclegowych, którymi dysponuje schronisko, a nie faktycznie wykorzystane miejsca noclegowe, w przeliczeniu na osobonoce w danym roku. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do określenia w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać, nie może natomiast nakładać na dotowane podmioty dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Przesłanki uzyskania dotacji, a także wysokość jej ustalania, są regulowane w ww. przepisach prawa materialnego. Rada Powiatu podejmując uchwałę winna uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji określoną w wymienionym załączniku do rozporządzenia, bez możliwości jego modyfikacji. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisów o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji. Powyższe oznacza, że w przepisach § 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu wyszła poza granice upoważnienia ustawowego. Nie miała podstawy ustawowej aby wprowadzić wymóg o charakterze materialnym. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do uchwały. Wskazać należy, że załącznik nr 3 do uchwały jest związany z § 3 ust. 2 uchwały, a to w zakresie informacji miesięcznej o ilości wykorzystanych miejsc noclegowych (osobonocy) dla potrzeb przekazania dotacji. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, w części. W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania, uwzględniając wpis ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ([...] zł) określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.