III SA/Po 894/14

Dnia 10 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Mirella Ławniczak ( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], 2. uchyla decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 4. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał decyzję o nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 15 maja 2009 r P. G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. W wyniku weryfikacji wniosku z uwzględnieniem jego korekty Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. W dniu 5 grudnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a w dniu [...] grudnia 2013 r. stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu przywołał szereg przepisów unijnych i prawa krajowego w zakresie deklarowania powierzchni kwalifikującej do płatności, a następnie wyjaśnił, że działki rolne zadeklarowane przez skarżącą jako odrębny kompleks położony na przylegających do siebie działkach powinny być weryfikowane jako suma powierzchni zadeklarowanej na działce rolnej w stosunku do sumy maksymalnych obszarów kwalifikowanych do płatności ustalonych dla wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych. Wyjaśniono dalej, że rażące naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR polegało na wydaniu decyzji przyznającej płatności rolnośrodowiskowe do obszarów przekraczających wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną i w dniu [...] marca 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o nr [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, że skoro stwierdzono nieważność decyzji przyznającej płatności, to organ przystąpić musi do ponownej weryfikacji sprawy i wniosku o przyznanie płatności. Te działania spowodowały, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2009 rok. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Wskazano dalej, że w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej wyliczono kompensację powierzchni w ramach grupy płatności i na tej podstawie ustalono odpowiednie pomniejszenia płatności. Kompensację powierzchni w ramach grup płatności wyliczono jako procentową różnicę powierzchni deklarowanej i stwierdzonej podczas kontroli administracyjnej w stosunku do powierzchni obszaru zatwierdzonego. Ostatecznie przyjęto, że powierzchnia deklarowana wynosiła 16,44 ha, a stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej 12,24 ha, co dało procent przedeklarowania powierzchni 34,31%. W konsekwencji, w oparciu o art.51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) z uwagi na zaistniałą różnice odmówiono P. G. przyznania płatności. W odwołaniu od tej decyzji P. G. wyjaśniła, że grunty dzierżawi od Państwowej Agencji Nieruchomości Rolnych od 2004 roku i obszary działek nie uległy zmianie. Dowodzą tego rokrocznie zwierane umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych, kwota podatku od nieruchomości, dane ewidencyjne. Wnioskodawczyni sama prosiła o przeprowadzenie kontroli w kwietniu 2010 roku, która jednak nie odbyła się, bo inspektorzy nie byli do niej przygotowani. Kolejna kontrola odbyła się już bez jej udziału. Organ II instancji w decyzji z dnia [...] maja 2014 roku o nr [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania płatności. W uzasadnieniu powtórzył argumenty organu I instancji, wyjaśnił definicję gruntów rolnych, a w odniesieniu do zarzutów P. G. stwierdził, że ani umowa dzierżawy, ani decyzja o podatku rolnym nie mogą być traktowane jako podstawa do przyznania płatności obszarowych, bowiem dane w nich zawarte wynikają wyłącznie z ewidencji gruntów rolnych, a nie są to powierzchnie faktycznie użytkowane. Definicja gruntów rolnych kwalifikujących do płatności obszarowych określona w art.124 ust.2 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. "w sprawie ewidencji gruntów i budynków", na podstawie których określane są powierzchnie użytków rolnych w odpowiednich ewidencjach. Podkreślono, że przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Dalej organ wywiódł, że w przypadkach, gdy do płatności na rok 2009 i 2010 zakwalifikowana została powierzchnia, która przekraczała maksymalny kwalifikowany obszar, o którym rolnik został poinformowany przez Agencję we wniosku spersonalizowanym, to niezbędne jest stwierdzenie nieważności decyzji, w której rolnikowi została przyznana płatność ponad maksymalny kwalifikowany obszar. Brak przestrzegania powyższych zasad i obowiązujących przepisów przez Agencję stanowiłoby rażące naruszenie prawa, którego skutkiem są dotkliwe korekty finansowe nakładane na Państwo Członkowskie. P. G. skorzystała z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu podniosła argumenty tożsame z zawartymi w odwołaniu i wskazała, że rażące naruszenie prawa przypisać można jedynie organowi, natomiast ona nie może ponosić z tego tytułu konsekwencji. Podkreśliła, że w decyzji o stwierdzeniu nieważności wskazano obszar kwalifikowany jako 15,83 ha, a w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu 12,24 ha. Uznała też, że system LPIS nie jest w każdym punkcie kraju jednakowo dokładny i wymaga od jego użytkowników wysokich kwalifikacji. Biorąc pod uwagę, że organy przez 4 miesiące roku 2014 pracowały w oparciu o ten system i nadal popełniały błędy rachunkowe świadczy o tym, że nie jest on doskonały. Wskazała, że nie udostępniono jej protokołów kontroli i nie wykonano dokumentacji fotograficznej. Zarzuciła też organom naruszenie przepisów procesowych poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) - O postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi kształtuje granice rozpoznania skargi przez sąd. Oznacza to, że sąd I instancji zobowiązany jest do podjęcia przewidzianych w ustawie środków oraz wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Wszystkie one bowiem tworzą się z tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawy administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jego powtórzenie lub przedłużenie. Dlatego sąd w składzie orzekającym zobowiązany był do pozbawienia bytu prawnego także decyzji z dnia [...] grudnia 2013 roku o stwierdzeniu nieważności, pomimo, iż nie była ona decyzją bezpośrednio poprzedzająca decyzję zaskarżoną. Bowiem ta właśnie decyzja na skutek jej wadliwości w konsekwencji doprowadziła do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzającej nieważność wskazano, że rażące naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR polegało na wydaniu decyzji przyznającej płatności rolnośrodowiskowe do obszarów przekraczających wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego, co należy traktować jako rażące naruszenie prawa wspólnotowego. Wskazując jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności art.156 §1 pkt 2 Kpa Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że przyznanie płatności do powierzchni większej niż maksymalny obszar kwalifikowany rażąco narusza prawo. Do ustalenia płatności przyjęto więc nieprawidłową, błędną powierzchnię działek ewidencyjnych, zamiast wynikającą z PEG. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu płatności uznał, że powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art.14,15,17 i 20 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemu wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. L 30 z 31 stycznia 2009r.). W decyzji tej wskazano, że uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z prawem. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z podstawą i przesłankami wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Otóż "brak podstawy prawnej", czy też "rażące naruszenie prawa" nie może odnosić się do ustaleń stanu faktycznego. Błąd i to organu skutkujący przyjęciem odmiennego od rzeczywistego stanu faktycznego nie jest rażącym naruszeniem prawa i winien być usunięty w postępowaniu przed organami rozpoznającymi sprawę zainicjowaną wnioskiem o płatności. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Natomiast w tej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla działek objętych wnioskiem. Dopiero po porównaniu powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy te powierzchnie się różnią i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG. W żaden sposób takie stwierdzone naruszenie nie miało charakteru rażącego. Organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję winien zachować wymogi określone przepisami prawa, a skoro na skutek błędnych ustaleń faktycznych wydał decyzję nieprawidłową, to taki błąd nie może stanowić negatywnych konsekwencji dla strony. W toku postępowania o przyznanie płatności obowiązywał niewątpliwy stan prawny, a dokonane przez organ ustalenia i w konsekwencji wydana decyzja w jej ówczesnym kształcie nie pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów. Bowiem organ wydając ją dysponował m.in. wnioskiem skarżącej, korektą wniosku złożoną na skutek wezwania organu, stanowiskiem skarżącej przedłożonym na kolejne żądanie, protokołem kontroli z dnia 28 kwietnia 2010 roku i pozostałym materiałem dowodowym. W razie wątpliwości bądź braku wymaganych dowodów winien postępowanie uzupełnić. Tymczasem nie wyjaśniając ich wydał decyzję obarczoną błędem. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Na marginesie stwierdzić należy, iż przywołany w decyzji o stwierdzeniu nieważności art.17 rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009 dotyczy systemu identyfikacji działek rolnych, stanowiąc, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacyjno-geograficznego, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii 1:10.000. Naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu o przyznaniu płatności. Rozstrzygnięcie, które wówczas wydano było błędne, ale nie pozostawało w jawnej sprzeczności z przepisami prawa. Dopiero późniejsze i w konsekwencji prawidłowe ustalenia organu spowodowały taką oczywistą sprzeczność. Jednakże ustalenia takie, dokonane na skutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania winny być przedmiotem postępowania o przyznanie płatności, a nie dopiero postępowania nadzwyczajnego. Zawsze w toku postępowania o przyznanie płatności kwestią zasadniczą bez względu na rodzaj przyznanych płatności jest kwestia obowiązku sprawdzenia, czy zadeklarowana powierzchnia działki jest zgodna z powierzchnią uprawnioną do płatności określoną w systemie identyfikacji działek rolnych utworzonym na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jednakże powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznaje płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego. Wydanie takiej decyzji spowodowało konsekwencje w postaci nieuzasadnionej odmowy przyznania płatności. Przejawem tego jest uzasadnienie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2014 roku o odmowie przyznania płatności. Wskazuje jako przyczynę odmowy płatności ustalenia, których dokonano w oparciu o pomiary wykonane na dostępnych w systemie informatycznym, czyli w oparciu o dowody będące w posiadaniu organu pierwotnie przyznającego płatności. Organ II instancji ewidentnie wskazał, że wykorzystano obrazy działek ewidencyjnych na obrazie ortofotomapy z dnia 10 września 2004 r. i 22 sierpnia 2010 roku. Czy i kiedy zostały one zaktualizowane pozostaje bez znaczenia dla oceny postępowania. To organ w pierwotnym postępowaniu winien to ustalić. Skoro z w/w powodu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o stwierdzeniu nieważności, to brak było podstaw do ponownego weryfikowania wniosku i w konsekwencji wzruszenia decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności. Podobnie za nieuprawnione należy przyjąć stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że w przypadku, gdy zakwalifikowana w roku 2009 powierzchnia przekraczała maksymalny obszar kwalifikowany, to niezbędne jest stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej płatności. Po czym w tym samym uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnia, że "obowiązkiem Agencji Płatniczej jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek nie przekraczają maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne". Tutaj bowiem należy przyznać rację organowi, że taki jest obowiązek organu w pierwszej kolejności, przed rozstrzygnięciem w sprawie zainicjowanej wnioskiem, a nie stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy z tych obowiązków się nie wywiązał. Dowodem braku jednolitych i wyczerpujących ustaleń w tym zakresie jest trafna uwaga skarżącej, że także powierzchnie wskazane w decyzji o stwierdzeniu nieważności i decyzji odmawiającej przyznania płatności z dnia [...] III 2015r. różnią się. Rozpoznając sprawę na nowo Dyrektor ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję poprzedzającą oraz decyzję o stwierdzeniu nieważności z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art.152 p.p.s.a orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana . O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.