III SA/Po 901/17

Dnia 15 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wznowił na wniosek E. S. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną wydaną w dniu [...] maja 2015 roku przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezposredniego na rok 2014. Organ wyjaśnił, że podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił uchylenia decycji dotychczasowej o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., po rozpoznaniu odwołania E. S., w dniu [...] stycznia 2017 roku, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpoznał sprawę merytorycznie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do kwestii zachowania miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] lipca 2017 roku o nr [...], na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył w całości wznowione postępowanie administracyjne. W ocenie organu, merytoryczne rozpoznanie sprawy, wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisu art. 148 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro organ wadliwie wznowił postępowanie, to obowiązany jest do jego umorzenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., po rozpoznaniu odwołania E. S., decyzją z dnia [...] października 2017 roku o nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro strona nie dochowała miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, to prowadzenie postepowania zmierzającego do merytorycznego rozpoznania sprawy w odniesieniu do przesłanek, które pozwalają na wznowienie postępowania tylko na wniosek strony jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów odowłania, organ odwoławczy powołał wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 roku o sygn. akt I OSK 1482/11 i wyjaśnił, że strona, która uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postepowania nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zarzutem zaniechania wznowienia postepowania przez organ z urzędu. E. S. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o ten przepis przy braku podstaw prawnych do jego zastosowania w sprawie, - naruszenie art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. - dowolną ocenę materiału dowodowego oraz pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w wyjaśnianiu sprawy poprzez brak powiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i powołał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 147 zd.pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r, poz.935) wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Dalej, w zdaniu drugim przepis stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 oraz w art.154a i art.145b następuje tylko na żądanie strony. W niniejszym postępowaniu nie wystąpiła żadna ze wskazanych wyżej przesłanek wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek strony. Natomiast użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie spójnika "lub", wyrażającego zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną, oznacza, że organ mógł wszcząć postępowanie także z urzędu w razie znalezienia przyczyny wznowienia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazano, że podstawę wznowienia stanowiło ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji wszczęcia tego postepowania organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień i dostarczenia dokumentacji, wydał postanowienie o włączeniu dowodów przedłożonych przez stronę do akt sprawy, dwukrotnie przedłużał postępowanie z uwagi na "niezakończenie niezbędnych kontroli". Ostatecznie , po poinformowaniu strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 29 kwietnia 2016 r wydał decyzję merytoryczną , mocą której odmówił uchylenia decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości.W ocenie sądu zarówno przebieg, jak i wynik postępowania uruchomionego na skutek postanowienia o wznowieniu mogło wywołać u strony przekonanie o prowadzeniu tego postępowania z urzędu. Dowodem jest choćby treść odwołania z dnia 17 maja 2016 roku, w którym strona odnosi się do wyników kontroli i zebranego w toku wznowionego postępowania materiału dowodowego,a nie terminu złożenia wniosku. Organ rozpatrując to odwołanie realizując zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art.8 Kpa) oraz zasadę przekonywania (art.11 Kpa) winien dołożyć wszelkich strań , by zająć jedoznaczne stanowisko i wyjaśnić stronie przyczyny wznowienia postępowania . Sąd nie kwestionuje zasadności stanowiska, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Skoro jednak na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu. Powinności tej organy uchybiły w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (rozumianej jako sprawa w przedmiocie wznowienia postępowania, bez względu na jego tryb), gdyż nie sposób na tym etapie wykluczyć, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje jednak materialnoprawne podstawy do wznowienia postępowania, a nawet wzruszenia decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. "W ramach zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa mieści się zatem prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów Kpa podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny" (patrz komentarz do Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 3 - R.Hauser.M.Wierzbowski , wydawnictwo Beck , W-wa 2017). Konsekwencją naruszenia tej zasady było także naruszenie słusznego interesu strony, wobec której wydano decyzję o umorzeniu całego postępowania zainicjowanego jej wnioskiem. Tymczasem , skoro organy przyjęły, że postępowanie wszczęto wyłącznie na wniosek strony, to wznowione postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe tylko w tym zakresie. Z literalnego brzmienia przepisu art. 105 Kpa wynika bowiem , że postępowanie administracyjne może zostać umorzone w całości lub w części. Ujawnienie, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z uchybieniem miesięcznego terminu w rozumieniu art. 148 §1 Kpa stanowiło , co najwyżej podstawę do umorzenia go w części. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o umorzeniu wznowionego postępowania administracyjnego oraz postanowienie z dnia 30 grudnia 2015 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego . Przystępując do ponownego rozpoznania wniosku strony o wznowienie postępowania organy nie powinny poprzestać tylko na badaniu przekroczenia przez stronę terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa, ale w oparciu o cały zebrany dotąd materiał dowodowy rozważyć zasadność wznowienia postępowania z urzędu , zwłaszcza w świetle przedłożonych przez stronę dokumentów. Swojemu stanowisku organ winien dać wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji , zgodnie z art.7, art.77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa i art. 11 Kpa. Zwłaszcza, że jak trafnie przyjmuje się w doktrynie, regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (zob. Z.R. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, "Samorząd Terytorialny" nr 7-8/2009, s. 128.) Obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy istnieje także wówczas, gdy organ ujawnił, że strona złożyła po terminie wniosek o wznowienie postępowania, ale z ustaleń organu wynika, że istnieje jedna z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1–3 i 5–8 (wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2011 roku, IV SA/Po 551/11, LEX nr 1088235). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.