III SA/Po 912/17

Dnia 25 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] [...] sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia zmieniającego uchwałę w sprawie uchwały budżetowej gminy oddala skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą z dnia [...] października 2017 r., nr [...], stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w sprawie uchwały budżetowej na rok 2017. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym, Zastępca Burmistrza [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2017 r., działając z upoważnienia Burmistrza, powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) i art. 257 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., zwanej dalej u.f.p.), wprowadził zmiany w uchwale budżetowej Gminy [...] na 2017 rok. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, zwana dalej RIO, wszczęła postępowanie nadzorcze wobec powyższego zarządzenia. Zastępca burmistrza w odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśnił, że powyższe oraz inne zarządzenia ws. zmiany uchwały budżetowej zostały przez niego podpisane na podstawie zarządzenia burmistrza z dnia [...] września 2011 r., nr [...], upoważniającego zastępcę burmistrza, na podstawie art. 33 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 46 ust. 1 u.s.g., do wydawania zarządzeń w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawach działania Urzędu Miasta i Gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy wobec niezdolności Burmistrza do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni. Wobec powyższego Kolegium RIO, uchwałą z dnia [...] października 2017 r., wskazaną we wstępie, stwierdziło nieważność przedmiotowego zarządzenia w sprawie uchwały budżetowej. W uzasadnieniu organ podniósł w szczególności, że ustawa o samorządzie gminnym odróżnia prowadzenie spraw gminy (sfera stosunków wewnętrznych) od jej reprezentowania (kompetencji do dokonywania czynności prawnych w imieniu gminy wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy). wójt ma kompetencje do kierowania bieżącymi sprawami gminy i w tym zakresie może powierzyć ich prowadzenie zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. W zakresie pojęcia "sprawy bieżące" nie mieści się natomiast dokonywanie przez organ wykonawczy zmian budżetu, zatem art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy delegowania przypisanych wójtowi (tu: burmistrzowi) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie. Organ zważył również kwestię przejścia zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy po zaistnieniu przesłanek z art. 28g u.s.g., podkreślając, że burmistrz przedłożył [...] odrębnych zwolnień lekarskich za łączny okres od [...] września 2017 r. do [...] października 2017 r. i w przedmiotowym stanie faktycznym dopiero po otrzymaniu ostatniego z zaświadczeń lekarskich zastępca burmistrza przejmie obowiązki burmistrza z mocy prawa. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby burmistrz od razu przedstawił zaświadczenie lekarskie na okres dłuższy niż 30 dni – wtedy zastępca objąłby kompetencje i zadania burmistrza od pierwszego dnia zwolnienia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz [...], reprezentowany przez adwokata, wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 i art. 33 u.s.g. w zw. z art. 2 pkt 2 i art. 257 u.f.p. W uzasadnieniu pełnomocnik, powołując się na judykaturę i doktrynę, podniósł, że wójt może przekazać w zasadzie wszystkie sprawy gminy należące do jego właściwości, w tym reprezentowanie jej na zewnątrz i przekazane sprawy nie muszą się ograniczać do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy. Wyłącznie odpowiedzialny za realizację spraw gminy będzie wójt, choć nie będzie on ich faktycznym wykonawcą. Zdaniem skarżącego nielogiczne byłoby uznanie, że zastępcy nie wolno podpisać z upoważnienia wójta zarządzenia w jego imieniu, gdy ten z określonych powodów podpisać zarządzenia nie może, a istnieje konieczność jego wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia możliwości (bądź jej braku) kompetencji zastępcy burmistrza (wójta, prezydenta miasta) do wprowadzania zmian w uchwale budżetowej na podstawie upoważnienia burmistrza. Wskazać należy, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Podstawę prawną stanowią w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 2 pkt 2 i art. 257 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, zwanej dalej u.f.p.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, natomiast w myśl art. 257 pkt 1 tej ustawy, w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 26 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt (ust. 1), a w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy – burmistrz (ust. 3). wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do jego zadań należy w szczególności wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 u.s.g.). wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Bezspornie zatem wójt, czy – jak w niniejszej sprawie – burmistrz, był uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie zmiany uchwały budżetowej. W niniejszej sprawie zarządzenie takie zostało jednak podpisane przez zastępcę burmistrza. Ustawodawca wskazał w art. 26a ust. 1 u.s.g, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że samo powołanie zastępcy nie przenosi na tego zastępcę wszelkich kompetencji organu wykonawczego gminy. Z faktu zastępowania burmistrza przez jego zastępcę nie można wnioskować, że zastępstwo to powoduje automatyczne przejęcie przez zastępcę burmistrza kompetencji burmistrza, akt powołania zastępcy burmistrza nie przesądza o zakresie jego kompetencji, jeżeli w akcie tym nie wskazano zakresu powierzonych zastępcy spraw (zob. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1044/07). Regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy wójta (tu: burmistrza) żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które wójt zechce mu przydzielić. Istotny pozostaje zatem stan faktyczny konkretnej sprawy, w którym należy poszukiwać zakresu umocowania konkretnego zastępcy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1300/15). Zgodnie z art. 33 ust. 4 wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym zastępca burmistrza nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu (tu samemu burmistrzowi). W u. f. p. ustawodawca nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na zastępcę burmistrza. Z treści art. 2 pkt 2 u.f.p. wynika wyraźnie, że ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Słowniczek nie wymienia natomiast ich zastępców. Uprawnienie do dokonywania zmian w budżecie gminy nie wynika również z u.s.g. Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 419/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 273/16, podkreślił, że dekoncentracja zadań wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje wójt, czy występuje jako kierownik urzędu, czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający wójtowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta został umieszczony po przepisie ustanawiającym wójta kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że wójt może powierzyć zastępcy wójta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawami pracowniczymi, a nie sprawy dotyczące wójta jako organu wykonawczego gminy. Zatem powierzenie określonych spraw zastępcy wójta należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. Z powyższych względów skargę należało uznać za niezasadną. Zważyć jednakże należy również kwestię przejęcia kompetencji wójta na skutek wystąpienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 28g ust. 1 pkt 4 u.s.g. w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Zgodnie z ust. 6 pkt 3 ww. przepisu zastępca wykonuje zadania i kompetencje wójta w okresie wskazanym w zaświadczeniu lekarskim. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyło RIO, burmistrz przedłożył kolejno [...] zwolnień lekarskich za łączny okres od [...] września 2017 r. do [...] października 2017 r. Dopiero ostatnie ([...]) z przedłożonych zwolnień lekarskich (obowiązujące od [...] października 2017 r.) pozwala na stwierdzenie niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej – w sumie – powyżej 30 dni. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę.