III SA/Po 918/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę /-/ M. Bejgerowska /-/ T. M. Geremek /-/ M. Górecka Starosta, decyzją nr [...] z dnia [...] r. powołując się na art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr.133 z 1998 r. poz.872 ze zm.)---odmówił ustalenia na rzecz A. i J. G. odszkodowania za nieruchomość położoną w S., gmina D., oznaczoną w ewidencji gruntów obręb S., ark. mapy [...], działka [...] o pow.[...] m2 oraz arkusz mapy [...] działka nr [...] o pow.[...] m2, działka nr [...] pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej Kw [...] jako współwłasność A. i J. G.. W uzasadnieniu tej decyzji podano że na wniosek A. i J. G. z dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w S., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow.[...] m2, arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow.[...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2 zapisaną w księdze wieczystej Kw [...] stanowiącą współwłasność wnioskodawców. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów w [...] r., w związku z wyodrębnieniem na arkusze ewidencyjne działka nr [...] o pow. [...] m2 została podzielona na działki nr [...] o pow.[...] m2 (arkusz mapy [...]) nr [...] o pow. [...]m2 (arkusz mapy [...]). Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Starostę wykazało, że działki nr [...] i [...] zostały wydane na podstawie zaświadczenia Urzędu Gminy D. z dnia [...] r. w związku z podziałem działki nr [...]. Ustalono także, że działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 zostały wydzielone na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] i [...]. Natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha zatwierdzonego decyzja Naczelnika Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 z 1998 r. poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie w stosunku do nieruchomości zajętych pod drogi należące do kategorii dróg gminnych wypłaca właściwa gmina wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Dowodem przejścia własności i podstawa do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gminy jest ostateczna decyzja Wojewody. Pismem z dnia [...] r. Urząd Gminy w D. poinformował Starostę, że gmina nie zwracała się do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa przedmiotowych działek. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] r. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania za nieruchomość położoną w S. oznaczona w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow.[...] m2, arkusz mapy [...], działka [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2 zapisana w Kw [...] zobowiązując wnioskodawców do wystąpienia do Wojewody o potwierdzenie prawa własności Gminy D. do ww. nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości położonej w S. stanowiącej działki nr [...] o pow.[...] m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...] m2 zapisanej również w Kw [...], zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania w, trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. A. i J.G. wnieśli zażalenie na to postanowienie, jednak Wojewoda utrzymał je w mocy (postanowienie z dnia [...] r.). A. i J. G. wnieśli skargę na powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 8.12.2004 r. w sprawie II SA/ Po 2559/02 skargę tą oddalił. Wójt Gminy D. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Wojewody o wydanie na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, decyzji stwierdzającej przejście na własność gminy przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda decyzja z dnia [...] r. umorzyli postępowanie z tego wniosku stwierdzając, że jest ono bezprzedmiotowe, bowiem wcześniej zostało wszczęte postępowanie w tej samej sprawie z wniosku A. i J. G. z dnia [...] r. Następnie Wojewoda, decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił potwierdzenia nabycia przez Gminę D. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności działek wskazanych we wniosku A. i J. G.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano m.in., że nabycie własności nieruchomości z mocy powołanego wyżej przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31.12.1998 r. następujących przesłanek tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną pozostawaniu nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i brak przysługiwania prawa własności Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z dołączonych w sprawie dokumentów wynika, że droga, pod która są zajęte przedmiotowe działki nie miała w dniu 31.12.1998 r. charakteru drogi publicznej. W ocenie Wojewody dla posiadania charakteru drogi publicznej nie miał znaczenia fakt, że (istniejąca tam droga) posiadała nazwę ul. W. ani okoliczność, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i stanem faktycznym, działki, które stanowiły jej fragment były działkami drogowymi. Od powyższej decyzji małż. G. wnieśli odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Decyzją z dnia [...] r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika m.in., że droga niezaliczona do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych, zgodnie z art.8 ww. ustawy o drogach publicznych nie stanowi drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną, której przepis art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. nie obejmuje. W wyniku skargi małż. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt I SA 1569/03) skargę tą oddalił. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. małż. G. wystąpili do Starosty o wydanie decyzji dot. wypłaty odszkodowania za nieruchomości stanowiące ul. W. w S.. Analizując całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Starosta podkreślił, że nieruchomość położona w S., oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] nie przeszły z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy D. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z uwagi na fakt że w dniu 31.12.1998 r. nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z cyt. wyżej przepisu a mianowicie ul. W. w dniu 31.12.1998 r. nie miała charakteru drogi publicznej, ponieważ jej zaliczenie do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. Jednakże działki gruntu będące przedmiotem niniejszego postępowania pozostają nadal w księdze wieczystej Kw [...] jako współwłasność A.i J. małż. G.. Starosta wyjaśnił również, że nie może rozstrzygać jedną decyzją spraw dotyczących odszkodowania za nieruchomości położone w S., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2, arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2 z uwagi na okoliczność, że w stosunku do części nieruchomości (działki nr [...]) zostało wszczęte postępowanie w trybie przepisów art. 73 wskazanej wyżej ustawy z dnia 13.10.1998 r. i w tym trybie winno zostać zakończone. Natomiast w odniesieniu do działek pozostałych (nr [...]) które powstały w wyniku zatwierdzenia projektów podziałów, zastosowanie mają przepisy art. 98 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. A. i J.G. odwołali się od powyższej decyzji domagając się ustalenia i wypłaty należnego im odszkodowania za grunty zajęte pod ulicę W. w S., które są we władaniu Skarbu Państwa od czasu podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Odwołujący się podkreślili, że wydane w ich sprawie decyzje są krzywdzące i nie uwzględniają faktu, że utracili swoją własność bez rekompensaty. Wojewoda, decyzją nr [...] z dnia [...] r.--- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i stanowisko prawne organu I instancji, podkreślając, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica W. w S., nie posiadała charakteru drogi publicznej i do kategorii dróg gminnych została zaliczona na podstawie uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] r. Brak skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa za odszkodowaniem prawa własności na rzecz Gminy D. przedmiotowych działek stanowił podstawę prawną ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Wojewoda ocenił, zatem że decyzja Starosty była zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i J.G. podnieśli, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją Wojewody i wskazali okoliczności i argumenty podobne jak w toku dotychczasowego postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Stosownie do treści art.1 par.1 i par.2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 po.1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podobną regulację zawiera również art.3 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr153 poz. 1270 ze zm.) co oznacza, że sądy badają legalność decyzji wydanych przez organy administracji, jednakże nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę zaskarżonej decyzji był wniosek stron o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki gruntu, które obecnie są użytkowane jako ulica W. w S., gmina D.. Niespornym jest że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr133 z 1998 r. poz.872). Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy- nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu za odszkodowaniem. Słusznie zatem organy administracji obu instancji wskazywały, że niezbędnymi przesłankami ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu jest zajęcie ich pod drogę publiczną i pozostawanie we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie niniejszej zaś nie budzi wątpliwości okoliczność, że w dniu 31.12.1998 r. sporne działki nie stanowiły drogi publicznej- w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych tj. istniejąca wówczas droga nie została zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych. W myśl art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 z 2004 r. poz. 2086) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. orzeczenia sądów Art.2.ust.1. cyt. ustawy stanowi zaś że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. 2.Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. 3.Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak to wynika bezspornie z ustalonych okoliczności sprawy ul. W. w S. obejmująca sporne działki gruntu należące do skarżących w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była drogą publiczną w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów cyt. ustawy a do kategorii dróg gminnych została zaliczona dopiero na podstawie uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] r. Z tego też względu Wojewoda nie znalazł podstaw do wydania decyzji ostatecznej o przejściu prawa własności na Gminę D. za stosownym odszkodowanie dla właścicieli zajętych pod drogę gruntów. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r.). Wykładnia przepisu art. 73 powołanej ustawy przyjęta przez organy administracji obu instancji w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.02.2005 r. w sprawie I SA/Wa 2113/04, z którego tezy wynika, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, które następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Z powyższych okoliczności faktycznych i prawnych przytoczonych także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta nie miał podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za działki gruntu zajęte pod ulicę W. w S. w trybie art.73 powołanej ustawy z dnia 13.10.1998 r. Jednakże sytuacja ta nie wyłącza uprawnień do dochodzenia przez skarżących jako właścicieli przedmiotowych gruntów na zasadach ogólnych. Podobnie skarżący mogą dochodzić wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tych gruntów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26.05.2006 r. w sprawie III CZP 19/05 OSNC 2006/12/195). Z tych względów skoro Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/ M. Bejgerowska /-/ T.M. Geremek /-/ M. Górecka