III SA/Po 92/18

Dnia 9 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i określenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] marca 2017r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...], działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wydania dla [...] zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], droga powiatowa, dzielnica [...], dokładna lokalizacja: skrzyżowanie ulic [...] – działka nr [...] i nr [...], ark. [...], obręb [...] o łącznej powierzchni 18m˛ na okres od dnia [...].01.2014 r. do [...].01.2017 r. i wymierzenia z tego tytułu opłaty w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...].12.2013 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod reklamę na okres od [...].01.2014 do [...].04.2014r. Dnia [...].12.2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...], działający w imieniu Prezydenta Miasta [...] wydał decyzję znak: [...], którą zezwolił skarżącemu na umieszczenie reklamy w ww. pasie drogowym. Strona odwołała się od wskazanej wyżej decyzji. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa na okres od [...].05.2014 r. do [...].08.2014r. Kolejnym pismem z dnia [...].08.2014 r. strona ponownie wniosła o przedłużenie zezwolenia na okres od [...].08.2014 r. do [...].12.2014r. Kolejnym pismem z dnia [...].12.2014 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...].01.2015 r. do dnia [...].03.2015 r. Dnia [...].03.2015 r. wpłynął do organu wniosek o kolejne przedłużenie zezwolenia od [...].04.2015 r. do [...].08.2015r. Dnia [...].07.2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, na okres od [...].01.2014 r. do [...].08.2015 r. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją SKO nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wskazania sposobu oraz metody wyznaczenia linii granicznej pasa drogowego i zaznaczenie jej na mapie zasadniczej wraz z granicami działek nr [...] i [...] ark. [...], obręb [...]. W dniu [...].12.2015 r. do organu I instancji wpłynął kolejny wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...].01.2016 r. do [...].03.2016 r. Zaś w dniu [...].03.2016 r. o przedłużenie zezwolenia od [...].04.2016 r. do [...].06.2016 r. Dnia [...].09.2016 r. strona wniosła o przedłużenie zezwolenia od [...].10.2016 r. do [...].01.2017 r., [...].12.2016 r. wpłynął do organu kolejny wniosek o przedłużenie zezwolenia na okres od [...].02.2017 r. do [...].03.2017 r. W dniu [...].03.2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], droga powiatowa, dzielnica [...], dokładna lokalizacja: skrzyżowanie ulic [...] – działka nr [...] i nr [...], ark. [...], obręb [...], o łącznej powierzchni 18m˛ na okres od dnia [...].01.2014 r. do [...].01.2017 r. i wymierzenia z tego tytułu opłaty w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w stosunku do reklamy znajdującej się w części poza pasem drogowym ulicy [...] i ustalenie przebiegu pasa drogowego ulicy [...] w sprzeczności z treścią opinii geodety T. D., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie położenia urządzeń związanych z ruchem drogowym. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do akt postępowania została dołączona mapa zasadnicza ( ze wskazaniem miejsca pochodzenia, skali i legendy) z wyznaczoną linią graniczną pasa drogowego oraz działek nr [...] i [...]. Do akt sprawy zostały załączone dokumenty potwierdzające okoliczność przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych z postępowania administracyjnego za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi nr [...] Powyższe potwierdza, że strona brała udział w oględzinach polegających na ustaleniu położenia reklamy względem pasa drogowego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie zakwestionował opinii geodety z dnia [...] kwietnia 2013 r. W toku postępowania organ ustalił różnicę w położeniu reklamy na mapach zasadniczych, dołączonych do zgłoszenia Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury - lokalizacja reklamy jest na działce nr [...], art. [...], obręb [...]. Pomiary geodezyjne wykazały, że reklama znajduje się na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...]. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa reklama w całości zlokalizowana jest na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...], stanowiącej ewidencyjnie pas drogowy ulicy [...]. R. G. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę w stosunku do reklamy znajdującej się poza pasem drogowym, nieustalenie przebiegu pasa drogowego, ewentualnej powierzchni reklamy zajmującej pas drogowy oraz ewentualnej kolizji tablicy reklamowej z pasem drogowym w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, oraz naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że pojęciem pasa drogowego objęta jest cała działka, której użytkowanie w wypisie z rejestru gruntów zostało określone jako droga. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] września 2019 r. skarżący ponadto podniósł, że od [...] grudnia 2015 r. nie jest właścicielem tej reklamy i na poparcie swojego stanowiska dołączył do akt kserokopię wniosku z dnia [...].11.2017 r. do Zarządu Dróg Miejskich w [...] złożonego przez [...] Sp. z o.o. w [...] o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] pod reklamę o pow. 18 m˛ na okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2018 r. oraz kserokopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia spółce [...] sp. z o.o. w [...] kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego [...] bez zgody zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy o pow. 18 m˛. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny, czy organ ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy. Tylko bowiem pełne ustalenie całokształtu okoliczności sprawy umożliwia dokonanie prawidłowej i całościowej oceny zachowania strony. Brak wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy powoduje zaś, że ocena trafności rozstrzygnięcia staje się niemożliwa do dokonania. Nie znając wszystkich faktów, Sąd nie posiada bowiem przesłanek umożliwiających ocenę poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ustępu 3 ww. przepisu za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W myśl art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 ww. ustawy). W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13 w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu, drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych. W świetle wskazanych wyżej regulacji, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla oceny faktu zajęcia pasa drogowego i określenia wysokości opłaty. Zdaniem organów, reklama w całości zlokalizowana jest na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...], stanowiącej ewidencyjnie pas drogowy ulicy [...]. Przy tym, organy powołują się na materiał dowodowy w postaci mapy zasadniczej ( ze wskazaniem miejsca pochodzenia, skali i legendy) z wyznaczoną linią graniczną pasa drogowego oraz działek nr [...] i [...], dokumentów potwierdzających okoliczność przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych z postępowania administracyjnego za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi nr [...], opinię geodety z dnia [...] kwietnia 2013 r. Ponadto, organ powołuje się na to, że w toku postępowania ustalił różnicę w położeniu reklamy na mapach zasadniczych, dołączonych do zgłoszenia Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury - lokalizacja reklamy jest na działce nr [...], art. [...], obręb [...]. Pomiary geodezyjne wykazały, że reklama znajduje się na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...]. Tymczasem, w ocenie Sądu, znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w tym mapa zasadnicza, na którą powołuje się organ, w żaden sposób nie pozwala na dokonanie faktycznej kontroli przebiegu nie tylko linii granicznych działek, ale także obszaru pasa drogowego ulicy [...] wraz umiejscowieniem w tym obszarze powierzchni zajmowanej przez przedmiotową reklamę. W uzasadnieniach organów obu instancji nie ma również jakichkolwiek wyjaśnień w zakresie dokonanych w toku prowadzonego postępowania pomiarów dotyczących powierzchni przedmiotowej reklamy. Powyższe powoduje, że nie jest możliwa ocena, czy w sposób prawidłowy organy udzieliły skarżącemu zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i czy prawidłowo określono z tego tytułu wysokość opłaty. Nie jest również możliwe dokonanie kontroli, w świetle podniesionych w skardze zarzutów dotyczących tego, czy i jaka część reklamy znajduje się w przestrzeni pasa drogowego ul. [...]. Samo twierdzenie organów w tym zakresie, bez możliwości skontrolowania, czy znajduje ono potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, nie jest wystarczające. Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na uwadze powyższe, będzie zobligowany do ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i precyzyjnego określenia na dokumencie geodezyjnym obszaru pasa drogowego ul. [...] wraz z umiejscowieniem w tym obszarze powierzchni zajmowanej przez przedmiotową reklamę. Ponadto, mając na uwadze stanowisko skarżącego, że od [...] grudnia 2015 r. nie jest właścicielem tej reklamy, organ ustali i oceni, uzupełniając w tym zakresie materiał dowodowy, czy skarżący mógł skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne wszczęte zostaje wskutek wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie, czy wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania (pkt II) orzeczono na podstawie o art. 200 p.p.s.a.