III SA/Po 922/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 roku sprawy z wniosku M.R. o wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi M.R. na bezczynność organu – Prezydenta Miasta postanawia wymierzyć Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości [...] złotych We wniosku z dnia [...]r. M.R., na podstawie art. 55 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), wniosła o wymierzenie grzywny Urzędowi Miasta P. z powodu nieprzekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jej skargi na bezczynności w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Miasta P. Wniosek został sformułowany na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...]r. (pismo z dnia [...]r.) M.R. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w P. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za grunt i usytuowany na niej budynek, które na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak [...] zostały wydzielone z nieruchomości należącej do wnioskodawczyni pod poszerzenie ulicy S.. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a także poinformował o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Wyjaśnił także, że planowana na dzień [...]r. rozprawa administracyjna została odroczona z uwagi na brak potwierdzenia przez wnioskodawczynię odbioru zawiadomienia. Pismem z dnia [...]r., na podstawie art. 36 kpa, Prezydent Miasta zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] roku. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia M.R. wniesionego w trybie art. 37 §2 kpa, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] odmówił wyznaczenia organowi pierwszej instancji (Prezydentowi Miasta jako prezydentowi miasta na prawach powiatu wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej) dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wskazał, że organ I instancji dopełnił wymogów określonych w art.36 kpa, a wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień [...]r. nie narusza zasady szybkości postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...]r., po bezskutecznym pisemnym ponagleniu skierowanym do Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami (pismo wpłynęło w dniu [...]r.), M.R. zwróciła się do Prezydenta Miasta, aby spowodował nadanie biegu sprawie należnego jej odszkodowania. Sygnalizowała, że pracownicy Urzędu Miasta uchylają się od podejmowania czynności prowadzących do załatwienia sprawy. W dniu [...]r. M.R. złożyła w placówce pocztowej, adresowaną do Urzędu Miasta ul. G.[...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Urzędu Miasta. W dniu [...]r. przesyłka została doręczona osobie upoważnionej do jej odbioru. W dniu [...]r. M.R. złożyła wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wymierzenie grzywny Urzędowi Miasta na podstawie art. 55 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 163, poz. 1270 ze zm.) wskazując, że jej skarga na bezczynność nie została przekazana temu Sądowi do rozpoznania w terminie wskazanym w art. 54 §2 powołanej ustawy. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta wyjaśnił, że skarga z dnia [...]r. została wniesiona do Urzędu Miasta i przekazana do widomości ZGiKM działającego w imieniu Prezydenta Miasta jako Starosty. Po otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny Wydział Gospodarki Nieruchomościami ustalił, że powyższa korespondencja przepływała nieprawidłowo. Skargę na bezczynność z dnia [...]r. organ I instancji, reprezentowany przez ZGiKM otrzymał w dniu [...]r. i jego powinnością było przekazać ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednak została ona przekazana do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta, a ten uznał, że otrzymany egzemplarz, jest przeznaczony dla strony administracyjnego postępowania odszkodowawczego, czyli Gminy. Błąd organu I instancji powstał z braku prawidłowej interpretacji treści skargi na tle przepisów stanowiących jej podstawę prawną. Podniesiono, że wniosek o wymierzenie grzywny stanowi środek dyscyplinujący działalność organu w toku postępowania administracyjnego, czyli Starosty reprezentowanego przez ZGiKM, a nie strony tego postępowania w tym przypadku Gminy, reprezentowanej przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta. Skarga M.R. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] roku (potwierdzenie biura podawczego z dnia [...]r.). Pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o oddalenie wniosku. Wskazał, że właściwym do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest Prezydent Miasta działający jako Starosta, a konkretnie działający w zakresie tych spraw z jego upoważnienia Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego. Ten ostatni podmiot powinien być ewentualnie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Podniósł również, iż zgodnie z art. 54 p.p.s.a. wnioskodawczyni powinna jednoznacznie sprecyzować organ, któremu należy wymierzyć grzywnę. W ocenie Prezydenta Miasta termin na przedłożenie sądowi administracyjnemu skargi M.R. nie rozpoczął biegu. Skarga została skierowana do Urzędu Miasta i nie określała organu, któremu zarzucono bark terminowego wykonania ustawowych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne może zostać załatwiona zarówno w trybie cywilnym - umową, jak i administracyjnoprawnym w formie decyzji. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego i toczy się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości – art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organem właściwym do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - art. 129 ust. 1 i 5 powołanej ustawy. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym - art. 92 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Na gruncie kontrolowanej sprawy obowiązanym do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta, który skupia w swoim ręku upoważnienia do działania w imieniu gminy Miasto, jak i kompetencje Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 37 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje prezydent miasta, który może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników gminy do ich wydawania w swoim imieniu. Wskazane zadania są wykonywane przy pomocy urzędu gminy (miasta), który nie jest organem administracji publicznej, lecz stanowi zorganizowany zespół środków materialnych i osobowych służący do wykonywania zadań i kompetencji organów. Zarządzenie prezydenta miasta określające organizację i zasady funkcjonowania urzędu (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) jest wewnętrznym aktem prawnym i nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Ustanowiony tym aktem kształt aparatu pomocniczego, w szczególności wyodrębnienie w nim jednostek rzeczowo-problemowych, nie narusza postanowień ustawowych określających właściwości organów administracji publicznej. Zapisy regulaminu organizacyjnego nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów podległych kompetencji organu administracji publicznej. Ustrojowo i organizacyjnie Prezydent Miasta pozostaje jednym organem administracji publicznej o szerszym zakresie kompetencji. Tak ustawowo określony charakter prawny tego organu nie może ulec zmianie na skutek postanowień regulaminu organizacyjnego, w którym rodzaj realizowanej kompetencji przyjęto za kryterium tworzenia jednostek rzeczowo-problemowych w aparacie pomocniczym organu (urzędzie). Stąd wpłynięcie skargi do którejkolwiek z jednostek aparatu pomocniczego organu administracji publicznej wywołuje skutki prawne związane ze złożeniem jej do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie aktualizowało obowiązki z art. 54 §2 p.p.s.a. i otwierało bieg trzydziestodniowego terminu na przekazanie skargi do sądu administracyjnego. Żądanie wniosku sprowadzające się do wymierzenie grzywny Urzędowi Miasta nie skutkuje niemożnością określenia organu, na który należy ją nałożyć. Posłużenie się nazwą "Urząd Miasta P." na tle postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej sprawie pozwala jednoznacznie określić strony stosunku administracyjnoprawnego; w szczególności organ aparatu administracyjnego państwa, na którym spoczywał obowiązek przekazania skargi. Prezydent Miasta to jedyny desygnat wskazanej nazwy i bez względu na to, przy pomocy którego z zespołów podległego urzędu wykonuje swoje ustawowe obowiązki nie będzie on stroną postępowania w sprawie, w której przepisy prawa wyznaczają mu rolę organu administracji publicznej. Stroną w takim postępowaniu nie może być również wyodrębniona część środków materialnych i osobowych przy pomocy, których Prezydent Miasta realizuje przypisane mu zadania. Dlatego powołanie w aparacie pomocniczym jakim jest Urząd Miasta "Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta" i "Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego", a także wprowadzanie w życie zmian regulaminu organizacyjnego w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przed Prezydentem Miasta, i to bez względu na rodzaj realizowanych zadań, nie usprawiedliwia opóźnienia w przekazaniu skargi. Oceniając zasadność żądania wniosku o wymierzenie grzywny należy zważyć, że skarga wpłynęła do Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w dniu [...]r., a do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami została przekazana wraz z pismem przewodnim z dnia [...] roku. Natomiast jej przekazanie do sądu spowodował dopiero wniosek o wymierzenie grzywny, co nastąpiło w dniu [...] roku. Stosownie do treści art. 55 §1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Kompetencja przyznana wskazanym przepisem nie ulega dezaktualizacji na skutek przesłania skargi do sądu. Wówczas celem orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest napiętnowanie niczym nieusprawiedliwionego naruszenia prawa do sądowej oceny legalności działania organów administracji publicznej bez zbędnej zwłoki. Przy dokonywaniu oceny zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie obowiązków określonych w art. 54 §2 p.p.s.a. istotne jest czy pismo (skarga) zawierało wystarczające informacje dla określenia sprawy, której dotyczy oraz umożliwiało rozpoznanie, że ma charakter skargi do sądu administracyjnego. Na tym tle wskazać należy, że organ administracji publicznej nie jest upoważniony do przeprowadzania postępowania (oceny) co do braków wniesionej skargi. Tym samym ocena czy skarga spełnia wymagania formalne, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania określonego w niej żądania oraz czy zaistniały warunki jej zasadności nie może usprawiedliwiać opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Z pisma M.R. z dnia [...]r. jednoznacznie wynikało, że jest ono skargą skierowaną za pośrednictwem Urzędu Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie skargi w sposób precyzyjny wskazywało, że zarzucana bezczynność dotyczy zachowania Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność gminy nieruchomości. Wnosząca skargę podała numer sprawy, pod którym prowadzone jest postępowanie przed Prezydentem Miasta oraz numer sprawy, pod którym prowadzone było postępowanie nadzorcze w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż wniesiona skarga zawierała wystarczającą treść warunkującą prawidłowe wykonanie obowiązku przekazania jej sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W ocenie Sądu treść pisma przewodniego z dnia [...]r. (k.53 akt), w którym stwierdza się "przekazanie niewłaściwie zaadresowanej korespondencji – skargi na bezczynność Urzędu Miasta" wyklucza, aby przyczyną opóźnienie było nieporozumienie polegające na potraktowaniu skargi przesłanej do Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami jako "odpisu dla strony". Uznając wniosek M.R. za uzasadniony Sąd wymierzył grzywnę w najniższej wysokości – określonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2007r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w czwartym kwartale 2006r. (M.P. Nr 12, poz. 124). Wziął przy tym pod uwagę, że skarga z dnia [...]r. była kompletna i sformułowana jednoznacznie oraz, że wyjaśnienia udzielone przez Prezydenta Miasta nie usprawiedliwiają trzymiesięcznego opóźnienia w jej przekazaniu. Jakkolwiek z opóźnieniem, skarga ta została ostatecznie przekazana do Sądu Administracyjnego, co w ocenie Sądu przemawiało za tym by zastosować grzywnę w najniższej przewidzianej wysokości. Z powyższych względów na podstawie art. 55 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.