III SA/Po 924/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2006r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/K. Wolna – Kubicka /-/M. Ławniczak W dniu [...] maja 2005 roku J. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W przedmiotowym wniosku producent rolny zadeklarował do płatności ONW działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] leżące w województwie w., powiat k., gmina B., obręb O. , działki ewidencyjne o numerach [...],[...] leżące w województwie w. , powiat o. , gmina G. nad P., obręb G. , działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] leżące w województwie w., powiat o. , gmina G. nad P. , obręb S. oraz działkę ewidencyjną o numerze [...] leżącą w województwie w., powiat o. , gmina K., obręb M.. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych do otrzymania płatności w II strefie nizinnej ONW wyniosła 36,56 ha. Podczas weryfikacji wniosku pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej ukazały się błędy we wniosku wymagające wyjaśnienia wnioskodawcy. Na podstawie art. 50 Kpa, w związku z art.7 Kpa organ skierował do J. S. wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z ujawnionymi błędami związanymi z niezgodnością z danymi z ewidencji gruntów. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu [...] listopada 2005 r. J. S. złożył korektę do wniosku o przyznanie płatności, w którym podał prawidłową numerację kwestionowanej działki . Podczas dalszej obsługi wniosku gospodarstwo producenta w oparciu o treść art.7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003 Nr 229 poz. 2273 ze zmianami), poddano kontroli metodą analizy ryzyka. W wyniku przeprowadzonej kontroli zostały stwierdzone następujące nieprawidłowości: - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "AD", tj. działka ewidencyjna nr [...], na której wnioskodawca zadeklarował uprawę – mieszanka zbóż na obszarze 2,81 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 2,19 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "B", tj. działka ewidencyjna nr [...], na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 0,49 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą na działce tej stwierdzono nieużytek, - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "F", tj. działka ewidencyjna nr [...], na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 0,32 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 0.19 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "G", tj. działka ewidencyjna nr 4 [...], na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 1,03 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 0.88 ha. – działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "K", tj. działka ewidencyjna nr [...], na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 3.50 ha. została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj.3.24 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "M", tj. działka ewidencyjna nr [...], na której wnioskodawca zadeklarował uprawę żyta na obszarze 3,00 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 2,62 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "X", tj. działka ewidencyjna nr [...], na której wnioskodawca zadeklarował uprawę jęczmienia na obszarze 1,93 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 1,8-2 ha. Kontroli dokonano w dniu 8 października 2005 roku, protokół z czynności kontrolnych podpisał J. S. oraz inspektorzy terenowi. W protokole stwierdzono, iż powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę w przedmiotowym wniosku o płatności ONW wynosi 36,56 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku weryfikacji wniosku po kontroli na miejscu wynosi 34,42ha. Wobec powyższego-decyzją z dnia [...] maja 2006 roku, o nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznano wnioskodawcy płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), zwanej dalej na rok 2005 w pomniejszonej wysokości. J. S. skorzystał z prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji. W uzasadnieniu tego środka zakwestionował sposób pomiaru powierzchni działek rolnych, zwłaszcza w przypadku działek mierzonych na podstawie ortofotomapy, podkreślił też, że nie wskazano w decyzji czy i w jaki sposób przekroczył granice dopuszczalnego błędu pomiaru, wreszcie dokonał własnych wyliczeń powierzchni działek z uwzględnieniem błędu pomiaru. Zarzucił tez decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazanie przepisów prawnych regulujących kwestię obniżenia płatności. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku, o Nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, iż deklarując do dopłaty działki rolne wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych, a w tym przypadku nastąpiło zawyżenie obszaru, do którego przysługują płatności ONW. Powołując się na protokół z czynności kontrolnych z dnia [...] października 2005 roku organ wskazał, iż z jego treści jednoznacznie wynika, że pomiary dokonywane na wszystkich działkach zadeklarowanych przez J. S. zostały przeprowadzone w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię działek rolnych. Pomiary powierzchni w większości dokonywane były przy zastosowaniu odbiornika nawigacji satelitarnej GPS (z ang. Global Positioning System - Globalny System Określania Pozycji), czyli systemu przeznaczonego do szybkiego i dokładnego wyznaczania współrzędnych geograficznych. W decyzji organu II instancji podkreślono, iż J. S. był obecny przy dokonywaniu pomiarów przez inspektorów terenowych i w momencie podpisywania przedmiotowego protokołu nie wnosił żadnych uwag do przeprowadzonej kontroli. Dodatkowo, pomimo nie podniesienia tej kwestii w odwołaniu podkreślono, że wobec istniejącej dokumentacji nie jest możliwe uznanie działki rolnej "B" za użytkowaną rolniczo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 12 września 2006 roku złożył J. S. Ponownie zakwestionował sposób pomiaru działek i dowolność wyliczenia błędu pomiaru, nadto zakwestionował fakt uznania działki oznaczonej lit .B jako nieużytku; wskazał, iż w decyzji organu II instancji nie wyjaśniono na podstawie jakich kryteriów przyjęto błąd pomiaru dla działek zmierzonych na podstawie ortofotomapy oraz na podstawie metody, określonej w protokole kontroli jako "inna". Skarżący podkreślił, iż z uwagi na niesprecyzowanie tych kryteriów nie jest w stanie ustosunkować się do wyników kontroli, które w istocie kwestionuje. J. S. także w skardze sformułował tezę, iż błąd pomiaru winien być doliczany do powierzchni stwierdzonej przez kontrolerów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko organu II instancji, podkreślając dodatkowo, iż system nawigacji satelitarnej GPS wykorzystywany w czasie kontroli posiada właściwe homologacje upoważnionych organów administracji i pozwala na precyzyjne określenie położenia i wyliczenie powierzchni danej działki rolnej. Podobnie jak w decyzji organu II instancji wyjaśniono, iż w przypadku, gdy różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu, a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku mieści się w błędzie pomiaru (tolerancji) to jako powierzchnię stwierdzoną przyjmuje się powierzchnię deklarowaną we wniosku - tj. działki AC, AE, I, L, Ł, W, Y, Z. Natomiast, jeżeli różnica jest większa od tolerancji to jako powierzchnię stwierdzoną przyjmuje się powierzchnię zmierzoną przez kontrolerów na miejscu – tj. działki AD, F, G, K, M, P, X. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku (Dz. U 153,poz 1269 ze zmianami) – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Skarga okazał się zasadna, albowiem zaskarżone orzeczenie z uwagi na uchybienia formalne nie powinno ostać się w obrocie prawnym. Do sporu pomiędzy organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a skarżącym doszło na tle metody i sposobu pomiaru działek w ramach kontroli interwencyjnej na terenie gruntów rolnych należących do J. S. , a w jej wyniku do rozbieżności pomiędzy powierzchniami działek rolnych zadeklarowanymi, a stwierdzonymi przez podmiot kontrolujący. Rozpatrując odwołanie J. S. stwierdzono, iż wnioskował on o płatności ONW na powierzchnię działek rolnych , których faktycznie nie użytkował, czyli zawyżył obszar, do którego przysługują płatności ONW i z tego powodu zostały naliczone sankcje. Jednocześnie w decyzji tej organ odwoławczy zawarł sformułowanie ,że pomiary zostały dokonane w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię działek rolnych. W decyzji organu II instancji nie wyjaśniono – co stanowiło podstawę przyjęcia tolerancji pomiarów dla każdej z działek odnośnie której stwierdzono nieprawidłowości, ani nie wskazano konkretnego przepisu prawa , który wyjaśniałby stronie zasady i metody pomiaru działek rolnych. Samo powołanie jedynie art.23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L z dnia 20 kwietnia 2004) wskazuje jedynie zasady ogólne przeprowadzonych kontroli. Organ nie przywołał w treści orzeczenia artykułów 29 i 30 cytowanego Rozporządzenia, które to odnoszą się bezpośrednio do zarzutów odwołania oraz skargi J. S. . Wskazanie w decyzji drugoinstancyjnej , iż pomiarów dokonano przy pomocy systemu nawigacji satelitarnej GPS nie wyjaśnia przyjętego sposobu pomiaru powierzchni. Skoro zdaniem organu II instancji obliczana ona jest w zależności od kształtu i wielkości tej danej działki, a system nawigacji satelitarnej daje dokładność pomiarów rzędu kilku metrów – to tym samym organ winien wyjaśnić zaistniałe różnice w przypadku każdej działki, jak również wskazać procent tolerancji pomiaru i to już w protokole kontroli z dnia [...] października 2005 roku. Samo wskazanie w protokole kontroli strefy buforowej, bez powołania się w decyzji na konkretny przepis prawa nie daje skarżącemu możliwości weryfikacji tak przeprowadzonych obliczeń. To na organie spoczywa obowiązek wskazania wszystkich kryteriów dla zastosowania określonego przepisu, nie może tego czynić strona postępowania. Podobne zastrzeżenia Sądu budzi metoda wyliczenia nazwana w protokole czynności kontrolnych jako "inna" oraz metoda wyliczenia oparta na podstawie ortofotomapy. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał także podstaw łącznego pomiaru upraw z działki ewidencyjnej o nr [...] , oznaczonych we wniosku o dopłaty literami M, N, O i tym samym przyjęcia jednego błędu pomiaru dla wszystkich upraw. Wskazanie podstaw takiego wyliczenia jest niezbędne , skoro zgodnie z przepisami działka rolna –to zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa. Brak wyjaśnienia przyjętej skali tolerancji oraz kryteriów jej ustalania nie pozwala na skuteczną weryfikację decyzji organu. W oparciu bowiem o treść zaskarżonej decyzji nie sposób jednoznacznie wskazać, iż podano w niej rzeczywistą powierzchnię każdej działki rolnej uwzględniając wykluczenie tych powierzchni, które nie kwalifikują się do płatności. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji podkreślił, iż art. 69 Rozporządzenia Komisji NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 12257 /1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej stanowi odesłanie między innymi do art. 23 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004). Z przepisów artykułu 30 Rozporządzenia nr 796/2004 wynika, iż odnosi się on do powierzchni działek rolnych, tak też wskazano w protokole kontroli. Artykuł ten jednoznacznie wskazuje, iż powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze. Skoro zgodnie z § 2 Rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych działkach rolnych – to organ winien wyjaśnić, czy przyznana płatności w przypadku każdej zakwestionowanej działki dotyczy wyłącznie uprawy czy całej powierzchni działki na której prowadzona jest działalność rolnicza. Organ winien wyjaśnić i wskazać obszar faktycznie użytkowany, bądź powstałą różnicę pomiędzy powierzchnią działki a faktyczną uprawą. Z protokołu kontroli z dnia 8 października 2005 roku nie wynika jednoznacznie, iż brano pod uwagę powierzchnię faktycznie użytkowaną, nie wskazuje na to także decyzja organu. Tym samym, jeżeli różnice w pomiarach działek są następstwem uwzględnienia tylko powierzchni uprawy, a nie całej powierzchni działki rolnej to wszelkie odliczenia i zaistniałe różnice winny wynikać z decyzji organu. Skoro organ powołując się na przepisy cytowanego wyżej Rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 roku wskazuje na konieczność zadeklarowania faktycznych powierzchni użytkowanych i jednocześnie stwierdza, iż tolerancja pomiarów nie jest obliczana "z góry" a osobno dla każdej działki w zależności od jej kształtu i wielkości – to z decyzji tej nie wynika, że różnice w powierzchniach są następstwem uwzględnienia wyłącznie powierzchni upraw. Powyższe wątpliwości muszą zostać wyjaśnione choćby w aspekcie pkt 2 artykułu 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które brzmi "można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowaną zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana" Sąd pragnie również zwrócić uwagę na rozbieżność w obszarze powierzchni, na którą naliczono płatność wyszczególnioną w decyzjach organów I i II instancji. Mianowicie w decyzji organu I instancji wskazano, iż jest to obszar 30,14 ha, a dopiero na skutek wniesionego odwołania w decyzji organu odwoławczego wskazano obszar 34, 42 ha .Organ winien wyjaśnić powstała różnicę, zwłaszcza, iż była ona także przedmiotem odwołania. W ponownym postępowaniu organ winien odnieść się do zaistniałych wątpliwości i jednoznacznie wskazać, jakie były podstawy naliczenia powierzchni, dla których przyznano płatność w ramach ONW, wyjaśnić także sposób i kryteria obliczeń dokonanych za pomocą innych metod niż dokonana za pośrednictwem satelitarnego systemu nawigacji GPS. Wreszcie wskazać i dokonać szczegółowego wyjaśnienia kryteriów uwzględnienia błędu pomiaru. Przy wydaniu kolejnej decyzji organ winien odnieść się do kwestii, czy i w jakim zakresie stwierdzone powierzchnie odnoszą się do faktycznych upraw; jest to niezbędne dla prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ zasadnie przyjął, iż w przypadku, gdy różnica pomiędzy powierzchnia stwierdzoną podczas kontroli na miejscu, a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku mieściła się w błędzie pomiaru – to jako powierzchnię stwierdzoną przyjęto powierzchnię zadeklarowaną we wniosku. Wprawdzie nie wskazano podstaw prawnych dla takiego wyliczenia, niemniej wskazują na to przepisy art. 50 ust.3 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, który stanowi, iż w wypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku o jednolite dopłaty przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar zatwierdzony dla tej grupy upraw. Tym samym dla zastosowania tegoż przepisu istotnym jest ustalenie, czy różnice te mieszczą się w błędzie pomiaru, a skoro tak – o czy prawidłowym był błąd pomiaru dla danej działki. Wobec treści art. 30 pkt 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku – skoro tolerancja pomiaru nie powinna przekraczać 5 procent powierzchni działki rolnej – to organ winien wskazać wyliczenie procentowe w wypadku każdej działki. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego kwestionującego fakt uznania przez organ administracji działki oznaczonej lit. B jako nieużytku i wskazania w decyzji organu, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania i udowodnienia określonego faktu. Bowiem z zapisów protokołu z dnia [...] października 2005 roku wynika, iż rodzaj użytkowania na tej działce – to trawy na gruntach rolnych, jednocześnie J. S. do tegoż protokołu złożył oświadczenie, iż "łąki użytkują dzierżawcy, którzy nie wykosili wszystkiego"..., przyznając tym samym, że działka ta nie spełniała wymagań dobrej kultury rolnej. Sąd również pragnie zwrócić uwagę, iż kwestię tej działki skarżący podniósł dopiero w skardze do sądu, a nie w odwołaniu od decyzji. Niemniej organ w sposób wyczerpujący winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji – jakie kryteria spełniać musi działka, aby uznana została za użytkowaną rolniczo w świetle obowiązujących przepisów, a zwłaszcza Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. 04. 65. 600) oraz Rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich .W uzasadnieniu decyzji winny być wskazane okoliczności przemawiające za nie uznaniem działki B jako prowadzonej zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki rolnej i ochrony środowiska. Organ nie wyjaśnił też, czy w przypadku tej działki nie miały zastosowania przepisy cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 (Dz. U Nr 773, poz.657 ze zmianami) w aspekcie konsekwencji pierwszej kontroli na miejscu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności – Sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7,8 i art. 107 par 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zmianami), wobec czego orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami). O wstrzymaniu wykonania orzeczenia oraz o kosztach orzeczono na podstawie art.152 i art. 200 powyższej ustawy . /-/Sz. Widłak /-/K. Wolna-Kubicka /-/M. Ławniczak KS d