III SA/Po 926/17

Dnia 21 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi L.G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2017r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie przyznania L. G., zwanej dalej skarżącą, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. Do wniosku dołączyła załączniki graficzne. Producent zadeklarował działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie lubuskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie lubuskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie lubuskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie dolnośląskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], działki ewidencyjne nr . położone w województwie lubuskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie lubuskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...]. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła: [...] ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (zwanej dalej JPO). Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] po weryfikacji wniosku, przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016: JPO w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł, za zazielenienie w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł, a także z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli administracyjnej dokonanej w oparciu o pomiar powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), wykonanej na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ujęte we wniosku. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z JPO – różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną – wyniosła [...] ha. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z pomniejszeniem płatności, w szczególności pomniejszenia powierzchni działek rolnych [...] (działka ewidencyjna nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] ([...]), [...] ([...]). Przed każdym zgłoszeniem na zlecenie skarżącej uprawniony geodeta przeprowadza pomiar zgłaszanych działek i skarżąca podała wyniki pomiaru. Zdaniem skarżącej dane w systemie Agencji są przestarzałe. Skarżąca wymieniła również przykładowe różnice między podanymi w decyzji powierzchniami działek a powierzchniami z roku 2015. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., wskazaną we wstępie, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że skarżąca zadeklarowała powierzchnię wynoszącą [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha. Ortofotomapy są wymieniane w systemie co trzy lata i zostały wykonane w czerwcu i sierpniu 2014 r. Organ w wyniku powtórnej weryfikacji sprawy ustalił, iż zgodnie z danymi dla działek rolnych [...] powierzchnie zadeklarowane nie są powierzchniami rzeczywiście użytkowanymi w granicach zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Organ wskazał, że dla działki rolnej (ewidencyjnej) [...] ([...]) powierzchnia deklarowana to [...] ha, natomiast stwierdzona to [...] ha, dla działki [...] ([...]) – odpowiednio: [...] ha, dla działki [...] ([...]) – [...] ha, dla działki [...] ([...]) – [...] i [...] ha, dla działki [...] ([...]) – [...] ha oraz dla działki [...] ([...]) – [...] ha. Na działce [...] widoczne są zadrzewienia, które zostały wykluczone z powierzchni uprawnionej do płatności. Zgodnie z załącznikiem graficznym dostarczonym wraz z wnioskiem powierzchnia faktycznie użytkowana przez producenta rolnego na działce [...] jest zgodna z maksymalną powierzchnią kwalifikowaną wyznaczoną dla tej działki. Z uwagi na powyższe powierzchnia spełniająca wszystkie kryteria do płatności została stwierdzona mniejsza niż zadeklarowano we wniosku na rok 2016. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią spełniającą wszystkie kryteria kwalifikowalności wyniosła [...] ha, co stanowi [...]% różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Organ wskazał również, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie prawdziwości danych podanych we wniosku. Ortofotomapa jest natomiast jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez błędne przyjęcie, że dane, na których ARiMR ustala powierzchnię PEG są aktualne i zgodne z istniejącym stanem rzeczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto organ wskazał, że powierzchnie PEG ustalone na podstawie wykonanych ortofotomap z 2017 r. wynoszą tyle samo bądź mniej co powierzchnie wyznaczone na podstawie obrazów ortofotomap z 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie ujawnił naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej: P.p.s.a.). Organy prawidłowo przyjęły, że rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy administracyjnej powinno nastąpić, w szczególności, na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2017, poz. 278). Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 24 ust. 1 powołanej ustawy płatności przyznawane są w drodze decyzji. Zatem na gruncie prawa krajowego ustawodawca zastrzegł, że formą prawną nabycia uprawnienia do płatność jest akt administracyjny w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.). Postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego cechuje się istotnymi odmiennościami, które korespondują z wymogami prawa europejskiego, co do weryfikacji uprawnień do otrzymania płatności rolniczych. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności bezpośrednich w zakresie w jakim przepisy ustaw nie stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Wyjaśnić zatem należy, że na państwa członkowskie został nałożony obowiązek wprowadzenia i stosowania różnych form weryfikacji uprawnień do płatności rolniczych, w tym obowiązek ustanowienia i stosowania Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Ten obowiązek został zrealizowany ustawą z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2017, poz. 1853). Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli składa się z ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, ewidencji wniosków o przyznanie płatności, systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, dokumentacji związanej ewidencji i systemu, w pkt 1 - 3a (art. 4 pkt 1-4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma obowiązek wykorzystywać Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli w zakresie przyznawania i wypłaty płatności, nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję, postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, postępowania w sprawie wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji, identyfikacji producentów (art. 5 pkt 1 - 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Zatem w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli organ administracji publicznej ma obowiązek dokonywać oceny deklarowanych uprawnień do otrzymania środków pomocowych także w tym aspekcie, aby ujawniać i eliminować przypadki, gdy dochodzi do obejścia prawa poprzez sztuczne ukształtowanie stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z całą stanowczością podkreślić należy, że w postępowaniach dotyczących płatności bezpośrednich nie stosuje się przepisu art. 77 § 4 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego do informacji dotyczącej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (art. 22 ust. 4 ustawy - o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), a strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji musi uwzględniać, że w sposób szczególny została unormowana kwestia ustalenia (weryfikacji) uprawnienia do płatności, bo w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli. Powołana powyżej szczególna regulacja dotycząca postępowania administracyjnego koresponduje z przepisami prawa materialnego, z których wynika, że płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Po przeprowadzeniu kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ani w całości, ani w części, gdyż nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela ani zarzutów skargi, ani zarzutów odwołania, sugerujących naruszenie przepisów postępowania dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli zwany "system zintegrowanym" obejmujący między innymi system identyfikacji działek rolnych (art. 68). Ten system identyfikacji działek rolnych, stosownie do art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 ustanawiany jest w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Organ z poszanowaniem przepisów dotyczących weryfikacji uprawnień do płatności, czyli w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli, ustalił maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności. Argumentacja skarżącej, że obraz z ortofotomapy jest nieaktualny nie może być wystarczającą przesłanką do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W kontrolowanym postępowaniu ciężar udowodnienia faktu spoczywał bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne – art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie wskazała dowodów na potwierdzenie podnoszonej argumentacji, że rolniczo użytkuje obszary niekwalifikowane do płatności w oparciu o obraz ortofotomapy. Z powyższych względów ocena dowodów, jakiej dokonano w kontrolowanej sprawie, nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej:k.p.a.). Ustalenia faktyczne zostały przyjęte z poszanowaniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oraz poparte przekonującą argumentacją. Realizując obowiązki procesowe określone w art. 107 § 3 ustawy – k.p.a., organy powołały materiał dowodowy, a przyjęte ustalenia faktyczne opatrzyły argumentacją dotyczącą wiarygodności i mocy dowodowej. Organy przytoczyły także przepisy prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wyjaśniły podstawę prawną wydanej decyzji, w tym zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji trafnie wyjaśniono, że w odniesieniu do wskazanych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] z przyczyn materialnoprawnych, płatność nie może zostać przyznana w wysokości przekraczającej maksymalny obszar kwalifikowany ustalony w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w kwestii umniejszenia płatności w związku ze stwierdzeniem różnicy pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną w toku weryfikacji uprawnień do płatności. Przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności przekraczało dwa hektary. Stąd w ocenie Sądu organ trafnie zastosował w sprawie przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Argumentacja skarżącej, że obraz z ortofotomapy jest nieaktualny nie może być wystarczającą przesłanką do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W kontrolowanym postępowaniu ciężar udowodnienia faktu spoczywał bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne – art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie wskazała dowodów na potwierdzenie podnoszonej argumentacji, że rolniczo użytkuje obszary niekwalifikowane do płatności w oparciu o obraz ortofotomapy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione i zarazem istotne do rozstrzygnięcia sprawy, wskazał dowody w oparciu o które dokonał tych ustaleń oraz powody, z których innym odmówił wiarygodności. Nadto w uzasadnieniu przedstawił podstawę prawną wydanej decyzji z przytoczeniem przepisów prawnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369), skarga podlegała oddaleniu.