III SA/Po 93/19

Dnia 29 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018-2033 oddala skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu uchwałą z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] stwierdziła nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 – 2033. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wieloletnia Prognoza Finansowa Powiatu [...] na lata 2018-2033 uchwalona została przez Radę Powiatu [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. Była ona w 2018 r. wielokrotnie zmieniana, w tym: - uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 - 2033 (zwaną w dalszej części "uchwałą Rady nr 1), w odniesieniu do której Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu rozstrzygnięciem nadzorczym - uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdziło jej nieważność (zwanym w dalszej części "rozstrzygnięciem nadzorczym nr 1") - uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 - 2033 (zwaną w dalszej części "uchwałą Rady nr 2) - rozstrzygnięciem nadzorczym, zaskarżonym aktem wskazanym we wstępie - uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (zwanym w dalszej części "rozstrzygnięciem nadzorczym nr 2", Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność uchwały Rady nr 2 W rozstrzygnięciu nadzorczym nr 1 organ wskazał, że w uchwale Rady nr 1 wprowadzono rekompensatę, która w ocenie organu winna być zakwalifikowana jako wydatki bieżące, zgodnie z art. 236 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm., zwanej dalej u.f.p.), a nie majątkowe. Doszło do naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 1, art. 236 ust. 3 pkt 5 oraz art. 243 ust. 1 pkt 3 u.f.p., bowiem kwota, która ma być wypłacona tytułem rekompensaty nosi cechy gwarancji. W dniu [...] grudnia 2018 r. do RIO w Poznaniu wpłynął wniosek o umorzenie postępowania nadzorczego, w którym wskazano m.in., że Zarząd Powiatu zastosuje się do rozstrzygnięcia nadzorczego nr 1 w zakresie wynikającym z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, ze zm., zwanej dalej: u.s.p.), przy czym z przepisu tego wynika wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu jego prawomocności. Nadto w odniesieniu do uchwały Rady nr 2 stwierdzono, że brak jest podstaw do ponownego procedowania przez RIO zagadnienia już raz rozstrzygniętego przez organ nadzoru. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu rozstrzygnięciem nadzorczym nr 2, wskazanym we wstępie, stwierdziło nieważność uchwały Rady nr 2. W uzasadnieniu Organ argumentował, analogicznie jak w rozstrzygnięciu nadzorczym nr 1, że wydatki z tytułu "rekompensaty" należy planować w uchwale budżetowej oraz uchwale w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu jako wydatki bieżące, zgodnie z art. 236 ust. 3 pkt 5 u.f.p., a nie majątkowe. Wydatki te należy wykazać w poz. 2.1.1 "Wydatki bieżące z tytułu poręczeń i gwarancji". Kwota, która ma być wypłacona tytułem rekompensaty nosi cechy gwarancji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, Powiat [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów. Rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo iż zagadnienie w niej określone jest przedmiotem nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w formie rozstrzygnięcia nadzorczego nr 1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik organu odniósł się m.in. do pojęć prawomocności, wykonalności oraz powagi rzeczy osądzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 995, ze zm., dalej: u.s.p.) stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast w myśl treści art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Ponadto art. 85 ust. 5 u.s.p. stwierdza, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...], zwana dalej "rozstrzygnięciem nadzorczym nr 2", stwierdzająca nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018r., Nr [...], zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 - 2033 (zwana w dalszej części "uchwałą Rady nr 2). Zdaniem pełnomocnika Powiatu sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta nieprawomocną uchwałą - z dnia 21 listopada 2018r., Nr [...], zwaną dalej rozstrzygnięciem nadzorczym nr 1. Należy zatem zdecydowanie podkreślić, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nr 1 była uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu [...] na lata 2018 – 2033 (zwana dalej uchwałą Rady nr 1), natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nr 2 – uchwała Rady nr 2. Nie sposób zatem stwierdzić, że występuje tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy przy tym zauważyć, że uchwała Rady nr 2 została podjęta jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego nr 1 (odpowiednio: [...] listopada 2018 r. i [...] listopada 2018 r.). Gdyby przyjąć tok rozumowania zawodowego pełnomocnika strony skarżącej to Regionalna Izba Obrachunkowa byłaby pozbawiona możliwości stwierdzenia nieważności uchwały Rady nr 2, zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p., bądź byłoby to znacznie utrudnione. Zasadnie zatem organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że deklaratoryjność rozstrzygnięcia nadzorczego (w rozumieniu stwierdzenia nielegalności aktu z mocą ex tunc) nie przesądza o jego prawomocności z chwilą jego podjęcia. Przymiot prawomocności akt ten uzyskuje po spełnieniu przesłanek z art. 85 ust. 5 u.s.p. Jedynym skutkiem unormowania z art. 80 ust. 1 u.s.p. jest wstrzymanie wykonalności uchwały, której nieważność została stwierdzona. Jak wskazano w przytoczonym przez organ wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1824, w literaturze prawa samorządowego przyjęto pogląd, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zauważyć jednak należy, iż w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i doręczenia go organowi, nieważność aktu którego została stwierdzona, następuje także zawieszenie wykonania nieważnej uchwały lub zarządzenia do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 993/07 nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Organ właściwie również zauważył, że chybione jest odnoszenie przez pełnomocnika skarżącego instytucji res iudicatae do decyzji nieostatecznej. Marginalnie Sąd wskazuje, choć nie było to przedmiotem zarzutów, że również zasadnie organ uznał, że w niniejszej sprawie kwota "rekompensaty" nosi cechy gwarancji i wydatki z tytułu "rekompensaty" należy planować w uchwale budżetowej oraz uchwale w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu jako wydatki bieżące, zgodnie z art. 236 ust. 3 pkt 5 u.f.p., a nie majątkowe. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, na podstawie dyspozycji art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.