III SA/Po 94/17

Dnia 29 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi K.J. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania K.J., zwanemu dalej skarżącym, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. Do wniosku dołączono załączniki graficzne. W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...] powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła [...] ha w ramach JPO. W trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie kontroli administracyjnej, ujawniły się błędy dotyczące niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a referencyjną bazą systemu informatycznego - Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli. Na podstawie danych wektorowych ujawniono rozbieżność w powierzchni gruntów rolnych, okazało się bowiem, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej, jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika. Na podstawie kontroli administracyjnej dokonanej w Biurze Powiatowym w [...] ustalono, że przedmiotowa powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), wynosi dla płatności wynosi [...] ha (powierzchnia stwierdzona na działce rolnej [...] wyniosła [...] ha), czyli mniej niż deklarowana ([...] ha). Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 12902005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. L347 z 20.12.2013 r., s.549). Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemem wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję [...] w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni równej deklarowanej, tzn. wynoszącej [...] ha, wskazując, że zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, zwanego dalej rozporządzeniem 640/2014). Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż na spornej działce nie było ponownych pomiarów przez uprawnionego geodetę. Powierzchnia jest zgodna z aktem własności i wypisem z rejestru gruntów, otrzymanych z ARiMR do pierwszych wniosków o dopłaty w 2004 r. Nadto w decyzji [...] Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego stwierdzono, że na działce nie został dokonany żaden pomiar manualny, który pozwoliłby na zweryfikowanie czy powierzchnia jest powierzchnią poprawną, zaś pomiar w granicach naturalnych działki potwierdził deklarację rolnika. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia certyfikowana to maksymalny obszar kwalifikowany, który został ponownie zweryfikowany przez Agencję w wyniku zanegowania danych wektorowych znajdujących się w GIS. Proces weryfikacji i certyfikacji powierzchni działek ewidencyjnych następuje w wyniku zadeklarowania przez Beneficjentów do płatności powierzchni większych od ustalonych powierzchni kwalifikowanych wynikających z PEG. Podstawowym obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznie powierzchni użytkowanych rolniczo, natomiast obowiązkiem Agencji płatniczej jest weryfikacja czy wszystkie warunki kwalifikowalności zostały spełnione. W ocenie organu Skarżący nie dołączył żadnych dowodów potwierdzających, że działka ewidencyjna ma powierzchnię większa niż to stwierdzono podczas czynności weryfikujących, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący nie dołączył do odwołania pomiarów wskazujących na prawdziwość twierdzeń zawartych w odwołaniu, zatem w żaden sposób nie może dowieść, że powierzchnia ustalona zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 jest niezgodna z rzeczywistością. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący K.J. powtórzył argumenty odwołania, wskazując ponadto, że pomiar w 2009 r. potwierdził deklarację rolnika. Skarżący załączył również kserokopie decyzji Dyrektora WOR ARiMR oraz Kierownika BP ARiMR w [...], będące przedmiotem skargi jak i decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. Uzasadnienie w przedmiotowej decyzji potwierdza stanowisko prezentowane przez skarżącego oraz dokonany przez niego manualny pomiar spornej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."). W ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji w granicach sprawy administracyjnej i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy z czego wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Oczywistą konsekwencją powyższego jest więc, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy, kontroli decyzji dokonuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez sąd, iż dotknięta jest ona co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, 78 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organy Agencji nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego. W niniejszym postępowaniu nie została również zrealizowana zasada przekonywania określona w art.11 k..p.k., która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Wyczerpujące umotywowanie decyzji daje bowiem rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Stanowisko organów obu instancji opiera się na uznaniu, iż skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. zadeklarował do płatności na 2015 r. powierzchnię działek rolnych większą niż faktycznie użytkowana rolniczo. Nie budzi wątpliwości zasadność posłużenia się przez organy orzekające w sprawie - dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego jako użytkowane rolniczo - ortofotomapą cyfrową czyli zdjęciem powierzchni ziemi wykonanym z samolotu lub satelity i przetworzonym do postaci metrycznej. Jest to opracowanie geodezyjne wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, iż ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki ( vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15 ). Należy również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające a pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. W orzecznictwie wskazuje się, że dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń podważających ortofotomapę ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 128/12 ). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący – jak już wskazano – wnosił o kontrolę na miejscu w celu zweryfikowania zaktualizowanej powierzchni PEG. Z twierdzeń skargi wynika, że takie zastrzeżenia należy ocenić jako uzasadnione. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. Zatem dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Ponadto kontrola na miejscu przeprowadzana jest w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada temu co strona deklaruje na działkach w złożonym wniosku. Tym samym ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu nie koniecznie muszą – choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, którego działanie zostało zaprezentowane powyżej. Sąd zauważa, iż o ile organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, o tyle dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone. Nie podważając stanowiska organów, iż ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki, to jednak Sąd znalazł podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzji organu pierwszej instancji powinny być uchylone ze względu na uchybienia w postępowaniu dowodowym. Jak już wyżej wskazano Sąd nie kwestionuje zasadności i metody przeprowadzonych pomiarów. Uchybienia organów polegają na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Każde postępowanie dowodowe powinno wskazywać jakie dowody przeprowadzono i uzasadnienie które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 ..p.a.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie czynią zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Jak bowiem wynika zarówno z akt sprawy oraz załączonej do skargi decyzji – Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Wniosek skarżącego dotyczył tego samego obszaru. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał m.in., że zasadna jest weryfikacja w terenie, w celu ustalenia, czy powierzchnie wyłączone z powierzchni PEG, a zadeklarowane i oznaczone jako użytkowane na załącznikach graficznych przez Skarżącego w roku 2015 są rzeczywiście użytkowane rolniczo. W aktach sprawy brak dokumentów wskazujących na przeprowadzenie takiej kontroli. Dokonując oceny przy ponownym rozpoznaniu należy na sporządzonych mapach precyzyjnie określić obszary działek rolnych użytkowane rolniczo, co umożliwi zarówno stronie jak i Sądowi rzeczywistą kontrolę ustaleń poczynionych przez organ. Zdaniem Sądu dopiero sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.