III SA/Po 942/17

Dnia 14 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Ż., B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 4.009,- (cztery tysiące dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 2 października 2017 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. i B. W., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Kierownika Działu Obsługi i Utrzymania Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w K., z dnia 15 maja 2017 roku, nr [...], którą nałożona została kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 400.856,03 zł. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., po przeprowadzeniu w dniu 15 lipca 2016 roku oględzin miejsca zdarzenia obejmującego odspojnienie się fragmentu gzymsu budynku mieszkalnego, który spadł na ulicę S. S. w K., nakazał Straży Pożarnej, Policji oraz przedstawicielom Zarządu Dróg Miejskich zamknięcie dla ludzi i ruchu pojazdów ulic przyległych do budynku przy ul. [...] nr [...] w K. ze względu na możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 roku, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowalne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości A. Ż. i B. W. do sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] nr [...] w K.. W powyższych okolicznościach Zarząd Dróg Miejskich poinformował współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w K. do czasu dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wniosek nie wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich. Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 roku współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w K. zostali poinformowani o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z dnia 15 maja 2017 roku, na A. Ż. i B. W., nałożona została kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które polegało na wyłączeniu z ruchu ulicy [...] (jezdnia – 141,70 mkw. oraz chodnik 27,25 mkw.) oraz ulicy [...] (31,56 mkw.) w okresie od 15 lipca 2016 roku do 5 września 2016 roku (53 dni). Adresaci decyzji skorzystali z prawa do wniesienia odwołania. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Odwołujący się podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia prawa materialnego wskazując, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, a postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiące podstawę zamknięcia ulicy [...] i ulicy [...] zostało w całości uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że odwołujący zostali powiadomieni o wyłączeniu z użytkowania pasa drogowego ze względu na prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które dotyczyło złego stanu technicznego obiektu przyległego do drogi. Okres wyłączenia pasa drogowego to okres od 15 lipca 2016 roku, czyli od dnia przeprowadzenia kontroli stanu technicznego kamienicy i nakazania zabezpieczenia terenu wokół budynku poprzez zamknięcie przyległych ulic, do dnia 5 września 2016 roku, czyli do dnia przekazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oceny stanu technicznego kamienicy. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazując zamknięcie ruchu na przyległych do kamienicy ulicach, działał w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Kwestia późniejszej oceny stanu nieruchomości oraz uchylenia obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli ekspertyzy technicznej budynku, czy też kwestia odpowiedzialności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie są przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. A. Ż. i B. W. skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenia postępowania administracyjnego. Kwestionowanym decyzjom zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 79 oraz art. 107 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 4 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organy administracji publicznej obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że w kontrolowanej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie sytuacji "zajęcia" pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. O drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2018.2068). Nałożenie kary pieniężnej nastąpiło z nieuzasadnionym pominięciem okoliczności, że nakaz zamknięcia ruchu na ulicach przyległych do budynku przy ul. [...] nr [...] w K. nie został skierowany do skarżących. Pominięto też treść normy prawnej, że do obowiązków zarządcy drogi należy wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg oraz wyznaczanie objazdów w razie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obowiązek tez wynika wprost z art. 20 ust. 14 ustawy o drogach publicznych. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że kwestia oceny stanu technicznego budynku posadowionego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, kwestia uchylenia obowiązku przedłożenia przez współwłaścicieli ekspertyzy technicznej budynku oraz związana z tym kwestia ewentualnej odpowiedzialności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego to zagadnienia z zakresu zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290) oraz, że wymienione kwestie nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Sąd zauważa jednocześnie, że organ odwoławczy nie wyprowadził z powyższej konstatacji prawidłowych wniosków odnośnie wykładni oraz właściwego stosowania art. 40 ust. 1 i 2 oraz 12 w związku z art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 460 ze zm.). Wskazując na powyższe wyjaśnić należy, że zamykanie dróg dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy wystąpi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia to zadanie ustawowo przypisane do właściwości zarządcy drogi – art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis określa kompetencje zarządcy drogi oraz ustanawia obowiązek korzystania z tej kompetencji w każdym przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to niezależnie od źródła tego zagrożenia. Wskazana kompetencja stanowi jedną z postaci ograniczeń powszechnego dostępu do dróg publicznych. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu – art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2017, poz. 1260 ze zm.). To zarząd drogi lub właściwe służby wprowadzają tymczasowe ograniczenia lub zakazy ruchu w przypadku awarii urządzenia w pasie drogowym lub w jego pobliżu, w wyniku której nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub możliwość wystąpienia szkód materialnych - §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2017, poz. 784). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nastąpiło zamknięcie dla ruchu pieszego i kołowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w K.. Zamknięcia tych ulic oraz wyznaczenia objazdów dokonał Prezydent Miasta K., jako zarządca drogi i zarządca ruchu. Treść uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2016 roku jednoznacznie wskazuje, że nakaz zabezpieczenia terenu wokół budynku został skierowany do Zarządu Dróg Miejskich, w tym do Straży Pożarnej oraz Policji. Odpowiedzialność administracyjna za delikt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi aktualizuje się, gdy stwierdzone zostaje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego. Nie może być mowy o administracyjnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy ograniczenie powszechnej dostępności do drogi publicznej jest skutkiem przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia (np. drzewo powalone na drogę podczas wichury). Skarżący nie planowali ani nie realizowali też w tym miejscu jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych. Z kolei przypadki zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności to urządzone w pasie drogowym ogródki gastronomiczne, stragany, ekspozycje towarów, składowanie materiałów, prowadzenie handlu. Z powołanych powyżej względów uznać należy, że do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych dochodzi w wyniku działania lub zaniechania określonych podmiotów, które wiąże się z fizycznym ograniczeniem prawnie oznaczonego dostępu do drogi publicznej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy administracji publicznej obu instancji nieprawidłowo rozpoznały przesłanki zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skutkiem czasowego wyłączenia z ruchu pieszego i kołowego ulicy [...] oraz ulicy [...] w K. było przyznanie skarżącym prawa do wzmocnionego użytkowania oznaczonej w decyzji części pasa drogowego. Z całą stanowczością podkreślić należy, że będący konsekwencją zamknięcia wskazanych ulic zakaz ruchu pieszego i kołowego adresowany był i dotyczył także skarżących. Zatem, wbrew argumentacji organu, skarżący nie tylko nie korzystali, ale nawet nie mieli prawa korzystać ze wskazanych ulic na zasadach powszechnej dostępności do drogi publicznej, a w konsekwencji skarżący nie mieli także prawa korzystania z tych ulic na zasadzie wyłączności. Powyższe nakazuje przyjąć, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może być mowy o jakimkolwiek korzystaniu przez skarżących z pasa drogowego, w tym o zajęciu pasa drogowego na potrzeby działki przyległej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Powołane powyżej ustalenia faktyczne oraz wskazane powyżej powody w ocenie Sądu uzasadniają stanowisko, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające stanowisko o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji nie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ źle ocenił przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o nieistniejący delikt administracyjny. Stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi Sąd orzekł o umorzeniu postepowania administracyjnego na podstawie art. 145 §3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.