III SA/Po 944/12

Dnia 4 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi H. Cz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] maja 2012 roku Nr [...], II. przyznaje adwokatowi W. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie 55,20,- (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 10 kwietnia 2012r. H. Cz. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. We wniosku podniosła, iż zadłużenia było wyłącznie skutkiem niewiedzy i braku doświadczenia. Obecnie ma 73 lata jest emerytką, mieszka wraz z wnuczką i prawnukiem, nie ma żadnego majątku, oprócz codziennych wydatków na życie spłaca także ratę kredytu w banku [...]. W toku postępowania organ ustalił, iż H. Cz. w okresie od 01.01.1999 do 25.01.2012 prowadziła jednoosobową działalność gospodarczą. Z tego tytułu powstało zadłużenie w ZUS, bowiem dłużniczka przez ten czas nie opłacała składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Aktualnie zamieszkuje u wnuczki, która samotnie wychowuje 1.5 rocznego syna. Sama zobowiązana otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 1.120,24 zł, wnuczka wynagrodzenie w kwocie 1.100,86 netto. H. Cz. zajmuje się prawnukiem, gdy wnuczka jest w pracy. Posiada zobowiązania finansowe z tytułu zaciągniętej pożyczki w banku w kwocie 292,94 zł miesięcznie. Dalej ustalono, iż stałe miesięczne wydatki to czynsz w kwocie 360,14 zł, gaz w kwocie 36,70 zł, energia elektryczna w kwocie 58,67 zł, wydatki związane z leczeniem to kwota 100 zł. Skarżąca od lutego 2012 roku dokonuje też dobrowolnych wpłat na rzecz ZUS w kwocie 243,51 zł. Ustalono także, iż nie posiada ona pojazdów mechanicznych, nie jest też właścicielem żadnej nieruchomości. W toku postępowania H. Cz. złożyła do akt oświadczenie, w którym wyjaśniła okoliczności powstałego zadłużenia wyłącznie na skutek niewiedzy i braku doświadczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] odmówił H. Cz. umorzenia należności. Powołując się na treść art. 28 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - O systemie ubezpieczeń społecznych organ uznał, iż w przypadku zobowiązanej nie mają zastosowania przepisy dotyczące zwolnień, gdyż żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził wobec w/w całkowitej nieściągalności, nie zaistniały także pozostałe przesłanki wymienione w art. 28 ust.3 ustawy. Powołując się na treść art. 28 ust. 3 a cyt. wyżej ustawy organ uznał, iż Zobowiązana dokonuje dobrowolnych wpłat na poczet zaległości, a w maju 2012 wystąpiła z wnioskiem o układ ratalny . Powyższe oznacza, iż nie jest zagrożona egzystencja rodziny. Ponadto H. Cz. nie wskazała, by poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłyby pozbawić ją możliwości dalszego egzystowania. Brak też jakichkolwiek dokumentów, by cierpiała na przewlekłą chorobę, brak też informacji, by było konieczne sprawowanie opieki na przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby ją możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto, nawet jeżeli i zobowiązana cierpi na przewlekła chorobę, to nie umożliwia jej ona uzyskiwania stałego dochodu w postaci emerytury. H. Cz. złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzuciła organowi I instancji, iż organ nie odniósł się szczegółowo do wszystkich przesłanek ewentualnego umorzenia postępowania i nieuwzględnienie jej sytuacji zdrowotnej. Załączyła do wniosku zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, iż zobowiązana choruje na nadciśnienie tętnicze oraz schorzenie kręgosłupa. Złożyła też dodatkowe oświadczenie, iż zwiększyła się kwota wydatków na leki. W dniu 9 lipca 2012r. po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zakład szczegółowo omówił w uzasadnieniu przesłanki umorzenia zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy o u.s.u.s i uznał, iż nie zaistniał żaden z przypadków wyszczególnionych w tym przepisie. Organ uznał, iż Skarżąca winna wykazać się odpowiednią starannością i zapobiegliwością w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, tak by regulować zobowiązania publicznoprawne. Umorzenie postępowania w takich wypadkach winno być wyjątkowe i stanowić wyraz definitywnej rezygnacji organu z możliwości ich wyegzekwowania. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie podważał kwestii choroby Zobowiązanej, jednakże uznał, iż choroba ta nie uniemożliwia jej uzyskiwania stałego dochodu w postaci renty rodzinnej. Zaznaczono też, iż Zobowiązana dokonała wykreślenia działalności dopiero z dniem 25 stycznia 2012 r., a więc choroba nie uniemożliwiała jej wykonywania pracy. Zwiększona kwota wydatków na leki nie została zaś w żaden sposób udokumentowana. H. Cz. skorzystała z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła, iż organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy. Do skargi załączyła rachunki na leki, żywność, artykuły pielęgnacyjne, potwierdzenie wypłaty pożyczki z banku [...] w kwocie 6 400 zł. Uznała za pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż jest w stanie kontynuować działalność gospodarczą. Przyznała, iż jej sytuacja finansowa pogorszyła się na tyle, że zmuszona była zaciągnąć kolejny kredyt. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz.1269 ze zm.) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r,Nr 205,poz.1585 ze zm.) – należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust.3a. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 –Prawo upadłościowe i naprawcze 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997-Ordynacja podatkowa 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne W ocenie Sądu ocena przesłanek nieściągalności dokonana została przez organy prawidłowo. Jednakże z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art.7, art.8 , art.10 ,art.11, art.77§1 Kpa dokonano oceny przesłanek z art.28 ust.3a, u.s.u.s. W myśl tego przepisu należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia w tych przypadkach reguluje §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r - w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141,poz.1365 ). W myśl tego przepisu Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu organy w niedostateczny sposób i z naruszeniem zasad postępowania oceniły przesłankę z pkt 1 cyt. wyżej przepisu. Zarówno organ I, jak i II instancji całkowicie poza rozważaniami pozostawił kwestie ponoszenia kosztów na tzw. codzienne wydatki - tj. jedzenie, środki czystości itd. Nie ulega wątpliwości, iż ponosi je każda rodzina. Fakt, iż Skarżąca koszów tych nie określiła ani we wniosku o umorzenie, ani później w toku postępowania nie oznacza, że takowych nie ponosi. Zasady doświadczenia życiowego nakazują uznać, iż są one niezbędne dla normalnego funkcjonowania rodziny. Sąd podkreśla, iż w decyzji organu I instancji uznano, iż miesięczna kwota wydatków to 555,51 zł, podczas gdy z prostego matematycznego zestawienia wynika, iż jest to kwota ok.1000 zł. Taką też kwotę wydatków przyjął organ II instancji. Dochody natomiast ustalił na kwotę 1898,62 zł na 3 osoby. Jak wyżej wskazano - zarówno organ I jak II instancji całkowicie pominął kwestię wydatków na żywność, środki czystości itd. Wprawdzie Skarżąca winna wydatki te wykazać, niemniej i tak już pobieżna kalkulacja prowadzi do wniosku, że dochody w ustalonej przez organy kwocie są niewystarczające i nie zaspokajają comiesięcznych zobowiązań, nawet bez tych podstawowych wydatków na życie. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika w jaki sposób organy oceniły możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącej i jej rodziny, brak w nich przekonywującego stanowiska co do braku podstaw do zastosowania §3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Wątpliwości Sądu budzi też twierdzenie organu, iż skoro Skarżąca dobrowolnie dokonuje wpłat od lutego 2012 roku to oznacza to stabilność jej sytuacji finansowej. To, że Skarżąca będąc całkowicie zaskoczoną faktem powstania zobowiązania i w poczuciu obowiązku stara się regularnie płacić składki nie oznacza i w żadnym wypadku nie może przesądzić o tym, że jej sytuacja nie jest tak ciężka jak ona sama twierdzi. Wręcz przeciwnie - nadużyciem ze strony organu jest twierdzenie, że umiejętność organizowania tej spłaty w pierwszej kolejności przesądza o tym, że Skarżąca nie żyje na granicy niezbędnego minimum i że nie jest zagrożona egzystencja rodziny. Już z oceny okoliczności niespornych wynika, iż żyje na takiej granicy i fakt dobrowolnej spłaty zaległości absolutnie nie zwalnia organu od oceny możliwości funkcjonowania Skarżącej w realiach codziennego życia. Nie może też być uznany jako zarzut pod adresem Skarżącej fakt podniesiony przez organ w zaskarżonej decyzji, iż reguluje ona zobowiązania cywilnoprawne. Fakt bowiem, iż Skarżąca stara się wszystkie zobowiązania regulować w obawie przed konsekwencjami nie może stanowić argumentu przemawiającego przeciwko niej. Z decyzji zdaje się wynikać, iż dobrowolny fakt spłaty zaległości jest argumentem przemawiającym przeciwko Zobowiązanej. W ocenie składu orzekającego – takie stanowisko organu jest naruszeniem uznania administracyjnego, jest ono bowiem dowolne i nie poparte merytorycznym uzasadnieniem. Skoro bowiem wystąpiła o układ ratalny to może to oznaczać, iż kwota 243 zł płacona dobrowolnie była zbyt dużym obciążeniem finansowym. Organy konsekwentnie uznając, iż H. Cz. dysponuje stałym dochodem nie wyliczył szczegółowo - ile tego stałego dochodu pozostaje Skarżącej skoro płaci ona wszystkie zobowiązania. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji z uwagi na nieudokumentowanie kwoty wydatków na leki nie uwzględnił jej w wydatkach Skarżącej, pomimo iż organ I instancji uczynił to bez takiej dokumentacji. Niewątpliwie przy ocenie, czy Skarżąca jest w stanie opłacić należności bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla Skarżącej i jej rodziny należy mieć na uwadze konieczność istnienia pewnego minimum materialnego, które da Skarżącej możliwość samodzielnego i godnego funkcjonowania. Obowiązkiem organu w toku postępowania jest uwzględnianie nie tylko interesu Zakładu, ale także słusznego interesu strony. Zaległość Zobowiązanej jest wysoka -wynosi 20.925 zł tytułem należności głównej oraz 11.710,00 zł tytułem odsetek i była ona skutkiem przekonania strony, iż skoro ma przyznaną rentę rodzinną to nie ma obowiązku płacenia składek. Sąd daje wiarę oświadczeniu Skarżącej w tej części, trudno uznać bowiem, iż wiedząc o obowiązku płacenia składek doprowadziła do powstania tak wysokiego zadłużenia, zwłaszcza, iż w 2004 roku zmarł jej mąż i jej sytuacja materialna gwałtownie się pogorszyła. Obecnie również nie unika regulowania należności, podjęła przecież próbę dobrowolnej spłaty. Z nadesłanych przez organy materiałów nie wynika – dlaczego organ przez 10 lat nie zwracał się do Skarżącej o spłatę zaległości lub nie podjął środków celu ich egzekucji. Z tego powodu Skarżąca przez te wszystkie lata była przekonana, że nie ma obowiązku płacenia składek. Organ wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego winien ocenić i uwzględnić te okoliczności dla słusznego interesu strony. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Odwoływanie się wyłącznie do interesu publicznego skutkowałoby uznaniem regulacji zawartej w §3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej za zbędną i nie mającą praktycznego zastosowania. Organ w zaskarżonej decyzji w istocie nie wykazał na czym polegać miała w przypadku H. Cz. konfrontacja interesu dłużnika z interesem społecznym. W ocenie Sądu organy nie rozważyły również kwestii przedawnienia składek za miesiące marzec i kwiecień 2002 roku. W myśl art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1988r. – O systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji - należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 - 6. Przepis ten, skracający czas przedawnienia wprowadzony został nowelizacją z dnia 1 stycznia 2012 roku. Jednakże zastosowanie obowiązującego od 1 stycznia 2012r. pięcioletniego terminu przedawnienia należy rozważać z uwzględnieniem przepisów przejściowych, zawartych w ustawie z dnia 16 września 2011 o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. Zgodnie z art. 27 tej ustawy do przedawnienia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 24 u.s.u.s, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się o dnia 1 stycznia 2012r. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Rozważenia wymaga więc ewentualne przedawnienie składek za miesiące marzec i kwiecień 2002r., bowiem decyzja organu I instancji wydana została 31 maja 2012r. Organy odmawiając umorzenia wnioskowanych zaległości winny jednocześnie ustalić jakie zaległości ciążą na wnioskodawcy w dacie orzekania. Zasadnie natomiast organ nie uwzględnił w comiesięcznych wydatkach spłaty zaciągniętego w kwietniu 2012 kredytu w Banku [...], bowiem Skarżąca w toku postępowania administracyjnego takiej informacji organowi nie udostępniła. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający winien uwzględnić poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przy ocenie stanu zdrowotnego i majątkowego Skarżącej organ uwzględni wszystkie okoliczności faktyczne istniejące w dacie podejmowania decyzji, w tym dokona szczegółowego zestawienia dochodów i wszystkich wydatków, uwzględniając także koszty żywności, środków czystości, odzieży, leczenia. Nadto ze szczególną starannością i wnikliwością Zakład winien rozważyć kwestię ewentualnego znaczenia okoliczności powstania tak wysokiego zadłużenia z tytułu niepłacenia składek od roku 2002 i powzięcia przez Skarżącą informacji o zadłużeniu dopiero w 2012r. z perspektywy rozważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r, II SK 1045/08, w który Sąd odnosząc się do instytucji uznania administracyjnego zwrócił uwagę na istotę ubezpieczenia społecznego, wskazując, że jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art.135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu należnym ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, będącemu adwokatem orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.(Dz. U. Nr 163,poz.1348 ze zm.).