III SA/Po 946/13

Dnia 30 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2012r. M. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości wraz z odsetkami z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku podniosła, iż już od roku 2000 nie prowadzi działalności gospodarczej, choruje na kręgosłup, utrzymuje się wyłącznie z zasiłku rodzinnego, samotnie wychowuje 14-letniego syna. W toku postępowania strona złożyła oświadczenie o stanie majątkowym, wypełniła załączniki do oświadczenia. Skierowała także pismo do organu, w którym zaznaczyła, iż wszelkie dokumenty potwierdzające jej sytuację materialną znajdują się już w posiadaniu organu i były załączone do poprzedniego wniosku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] odmówił umorzenia należności M. B. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż z uwagi na fakt, iż zobowiązana w załączniku do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek określiła podstawę umorzenia wskazując wyłącznie art. 28 ust.3a ustawy O systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład ograniczył badanie sprawy do przesłanek określonych w tym przepisie. W tej części uznał, iż M. B. jest osobą w wieku 53 lat, w okresie od 27 sierpnia 1996 do 2 marca 2000 prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług towarowego transportu drogowo-ciężarowego, handlu hurtowego i detalicznego handlu opałem. Działalność wykreślona została z dniem 2 marca 2000r. Obecnie M. B. nie osiąga dochodów z tytułu zatrudnienia, ma problemy ze znalezieniem pracy, choruje na kręgosłup. Samodzielnie utrzymuje syna, z tego tytułu uzyskiwała w okresie od 01.11.2011 do 31.10.2012 dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł oraz w tym samym okresie zasiłek rodzinny w kwocie 91 zł. Syn w roku szkolnym 2012/2013 otrzymywał stypendium w kwocie 93 zł. Łącznie M. B. uzyskiwała we wskazanych okresach dochód w kwocie 354 zł. Jej stałe miesięczne wydatki to to kwota ok.1222,00 zł .Zobowiązana nie jest właścicielem żadnej nieruchomości, mieszka w mieszkaniu lokatorskim, nie ma innych zadłużeń. W konsekwencji organ uznał, iż przeprowadzona analiza sytuacji materialnoprawnej wnioskodawcy budzi wątpliwości, bowiem przy dochodach udokumentowanych na kwotę 354 zł oraz wydatkach znacznie przekraczających osiągane dochody zobowiązana nie wykazała żadnych trudności w regulowaniu bieżących płatności bądź też braku środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, co zdaniem organu może świadczyć o tym ,że nie ujawniła ona wszystkich źródeł dochodu. Organ podkreślił też, że M. B. jest osobą w wieku aktywności zawodowej, bez przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. B. zasadniczo powtórzyła argumenty zawarte we wniosku, dodała, iż od 5 lat żyje w związku partnerskim, niemniej nie wskazuje źródeł ani wysokości dochodów partnera, bowiem kwestia zadłużenia nie dotyczy jego bezpośrednio. Zaznaczyła jednakże, iż to partner opłaca jej koszty czynszu, prądu i gazu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzono w niej argumenty decyzji pierwszoinstancyjnej, podnosząc iż brak jest podstaw do uznania, iż egzystencja zobowiązanej jest zagrożona. Nie wykazała ona trudności w regulowaniu spłat oraz opłat bieżących, za to przyznała, iż są one częściowo regulowane przez partnera. Zdaniem organu M. B. jest zabezpieczona materialnie w zakresie dotyczącym opłat związanych z bieżącym funkcjonowaniem. Organ wskazał też nie tylko na aktualną sytuację, ale na realną możliwość jej zmiany poprzez podjęcie pracy. Podkreślono też, iż jedynie trwała niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych może być przesłanką umorzenia należności, a nie każde kłopoty finansowe osoby zobowiązanej. Strona skorzystała z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zawarła w niej tożsame argumenty co w poprzednich wnioskach, dodatkowo załączyła wyniki badań radiologicznych. Dodatkowo zakwestionowała ocenę organu, iż jest zabezpieczona materialnie. Nie ma też pieniędzy i możliwości skorzystania z opieki lekarskiej. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę Sąd uznał za uzasadnioną, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na jej własne ubezpieczenie społeczne, wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r, Nr 11 poz. 740) – należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy: -dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie -sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r –Prawo upadłościowe i naprawcze -nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku , z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 –Ordynacja podatkowa -nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym -wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym -naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sadowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję -jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Regulacja powyższa odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do uiszczenia należności . W stosunku do podmiotów będących równocześnie płatnikami tych składek ustawa przewiduje możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art.28 ust.3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w przedmiotowych sprawach, kompetencję do orzekania ustawa powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu, jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku całkowitej nieściągalności zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego. Zarówno brzmienie, jak i kolejność cytowanych przepisów nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia wszelkich okoliczności skutkujących potencjalnym umorzeniem zaległości. Kolejność artykułów nie ma charakteru przypadkowego. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy zachodzą warunki do zastosowania § 3a, a więc czy jest możliwość ściągnięcia należności ,a potem przystąpić do oceny przesłanek związanych z trudną sytuacją osobistą zobowiązanego. Tylko bowiem całokształt okoliczności z ust. 3 w zw. z ust. 3 a art.28 ustawy –O systemie ubezpieczeń społecznych daje pełen obraz sytuacji majątkowej. Taka kolejność rozważenia przesłanek umorzenia pozwala na uznanie, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, a przede wszystkim, że właściwie rozpoznał wniosek zobowiązanego, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Z treści pierwotnie złożonego wniosku nie wynika, iż M. B. wnosząc o umorzenie zaległości w jakimkolwiek stopniu ograniczyła zakres swojego żądania, jakim było po prostu umorzenie zaległych składek. Zawiadomienia, informacje, wezwania nie mogą dowolnie kształtować zakresu postępowania w tych konkretnych specyficznych sytuacjach i wyłączać obowiązków organów w tym zakresie. Tymczasem organy błędnie interpretując wolę strony zawartą we wniosku z dnia 27 grudnia 2012 roku ograniczyły rozpoznanie sprawy tylko do przesłanek objętych paragrafem 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U.2003.141.1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Załącznik do wniosku nie może przesądzać o roli organu w prowadzonym postępowaniu, bez względu na to - w jaki sposób organy zwracają się do stron o uzupełnienie materiału. Co istotne – załącznik, na który organ powołuje się w obu decyzjach podpisany został w dniu 27 grudnia 2012 r., w tym samym dniu, w który M. B. złożyła wniosek o umorzenie należności. Nie miała więc realnej możliwości oceny własnej nieściągalności w oparciu o dane, którymi dysponowała w dacie złożenia wniosku. Dlatego konsekwentnie zaznaczyła pola załącznika, które odpowiadały treści jej wniosku. Nie sposób oczekiwać od strony składającej wniosek rzeczowych i wyczerpujących danych dotyczących kosztów upomnienia, etapu postępowania egzekucyjnego, oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Strona nie tylko może nie dysponować dokumentami potwierdzającymi te okoliczności, co przede wszystkim może nie posiadać wiedzy na ten temat w dacie złożenia wniosku. Oczekiwanie i w konsekwencji uznanie, iż skoro nie zakreśliła tych części załącznika, to okoliczności takie nie zachodzą jest dowolne i sprzeczne z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania. Dodatkowo podkreślić należy, iż czym innym jest odmowa udzielenia ulgi w ramach decyzji uznaniowej, a czym innym uznanie, że w ogóle brak jest przesłanek do umorzenia należności. Strona każdorazowo może podnosić inne argumenty przemawiające przeciwko określonemu rozstrzygnięciu. Tylko postępowanie prowadzone w zakresie wskazanym kolejnością uregulowania zawartego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala stronie zachować pełne prawo do uczestniczenia w postępowaniu i skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Jest bezspornym, iż warunki określone § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 wykazane być mogą wyłącznie przez zobowiązanego, tak też się stało w niniejszym postępowaniu. M. B. przedłożyła te dokumenty, które zobrazować miały sytuację odpowiadająca treści jej wniosku o umorzenie. Jednakże rzeczą organu jest takie prowadzenie postępowania, by rozważyć wszelkie możliwości umorzenia, nie tylko wskazane przez stronę. Fakt, iż instytucja umorzenia zaległości jest uzasadniona okolicznościami wyjątkowymi i ściśle określonymi oznacza, że przy tak zawężonej dyspozycji przewidujących to uprawnienie - organy z urzędu winny okoliczności te rozważyć. Obowiązku organu nie wyłącza skierowanie do stron wezwań o treści kształtującej zakres postępowania. Poza obowiązkiem organu uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego jest on zobligowany do zastosowania w przypadku wniosku o umorzenie należności wszelkich rozwiązań prawnych, o ile nie są one uzależnione od wniosku strony. Dopiero wówczas Sąd może skutecznie dokonać badania legalności decyzji w ramach uznania administracyjnego. W ponownym rozpoznaniu organy winny dokonać wszechstronnej oceny wszystkich wskazanych przez ustawodawcę materialnoprawnych podstaw oceny wniosku o umorzenie zaległości wraz z odsetkami, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz.270) uchylił decyzje organów, a na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.