III SA/Po 946/15

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi P G na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] r., II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Uzasadnienie. Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...]2015 r. ustalił P kwotę nienależnie pobranych płatności z tytuły płatności ONW w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15.05.2009 strona wniosła o przyznanie płatności ONW na 2009 rok, deklarując powierzchnię [...] ha do płatności. Po wycofaniu części wniosku deklarowana powierzchnia wynosiła [...]ha. Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...]r. przyznał stronie płatność ONW w kwocie [...] zł. i decyzja ta była ostateczna. Środki zostały przelane na wskazany rachunek bankowy [...]2010r.. Przed wydaniem tej decyzji w dniu 28 kwietnia 2010 r. dokonano kontroli gospodarstwa na miejscu i sporządzono raport z czynności kontrolnych. Organ w trakcie dokonywanej kontroli nie zanegował powierzchni podanej przez stronę we wniosku. Z treści raportu wynika, że zastosowano sprzęt pomiarowy: pomiaru powierzchni i obwodu działki rolnej dokonano przy użyciu GPS. W dniu [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność powyższej decyzji organu I instancji. Uznano, że zadeklarowana we wniosku o płatności działka ewidencyjna nr [...] nie spełnia warunków umożliwiających ubieganie się o płatności ONW do powierzchni [...] ha. Weryfikacja maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) w systemie identyfikacji działek rolnych w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS wykazała powierzchnię na przedmiotowej działce uprawnioną do płatności ONW na [...] ha, zaś nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] r. odmówił wobec tego stronie przyznania płatności we wnioskowanej wysokości. W swoich ustaleniach uznał powołując się na wyniki kontroli, że maksymalna powierzchnia do jakiej płatność może być przyznana wynosi [...] ha, przy deklaracji beneficjenta [...] ha. Tak więc wyliczona procentowa różnica miedzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku o płatność ONW a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli przeprowadzonych w dniach 5 i 22.06.2012r. wyniosła 45,34%, co powoduje odmowę udzielenia przedmiotowego wsparcia. Organ II instancji uchylił tą decyzję na mocy własnej decyzji z dnia [...]r. wskazując na błędne ustalenia faktyczne albowiem z treści raportu z weryfikacji wynikało, że stwierdzona powierzchnia uprawniona do płatności wynosi [...] ha, a nie jak podał organ I instancji- h[...]a., co wynikało z raportu z weryfikacji w terenie bowiem przedmiotowe działki rolne poddane zostały wizytacji terenowej w dniach 5 i 22.06.2012r. Po ponownej weryfikacji wniosku organ I instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności wynosiła [...] ha ( zamiast deklarowanej [...] ha ). W związku z tym Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] r. odmówił ponownie stronie przyznania płatności we wnioskowanej wysokości. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Zdaniem organu decyzja o przyznaniu płatności została prawomocnie usunięta z obrotu prawnego wobec czego należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności. Decyzją z dnia [...]Kierownik BP ARiMR ustalił P kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł zobowiązując do jej wpłacenia na podany rachunek Agencji. Organ stwierdził, że nie było podstaw do odstąpienia od ustalenia takiej kwoty, gdyż nie była ona niższa od równowartości 100 euro. Nie było ponadto w ocenie organu podstaw do zastosowania w sprawie art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, albowiem płatność została dokonana na skutek błędu Agencji lecz błąd ten strona mogła w zwykłych okolicznościach wykryć . Ponadto między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez władze o nieuzasadnionym charakterze płatności nie minął okres dłuższy od 10 lat. Beneficjentka nie działała w dobrej wierze i nie obowiązywał wobec tego krótszy okres 4 lat. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Jej zdaniem przedmiotowe nieprawidłowości nie mogły zostać wykryte w zwykłych okolicznościach przez beneficjenta, albowiem dla takiego wykrycia niezbędne było dokonywanie skomplikowanych pomiarów geodezyjnych. Organ sam nie wykrył błędów pomimo dysponowania ortofotomapami i specjalistycznym sprzętem. Strona wydzierżawiła gospodarstwo od ANR w którym zadeklarowano jako powierzchnię użytkowaną rolniczo [...]ha. Taka sama powierzchnia wynikała z wypisu z rejestru gruntów. Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona znała zasady przyznawania płatności ONW i musiała brać pod uwagę konsekwencję podania nieprawidłowych danych we wniosku o płatności. We wniosku zawyżono dane dotyczące powierzchni działek ewidencyjnych nr [...]co powodowało konieczność odmówienia przyznania płatności ONW na 2009 rok. We wniosku podaje się powierzchnię działek rzeczywiście użytkowanych rolniczo a nie działek ewidencyjnych. Bez znaczenia jest też powierzchnia podawana w umowie o dzierżawieniu gruntów gdyż warunkiem otrzymania płatności jest ich rzeczywiste użytkowanie a nie zgodność z danymi z umowy dzierżawy. Beneficjent nie dołożył wobec tego należytej staranności w prawidłowym wypełnieniu wniosku o płatności. W ocenie organu II instancji nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Beneficjenta sama deklarując działki do płatności winna wiedzieć, że wskazuje się powierzchnie działek użytkowane rolniczo, zaś nie kieruje się wyłącznie wypisem z ewidencji gruntów czy też umową dzierżawy. Nadto między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez władze o nieuzasadnionym charakterze płatności nie minął okres dłuższy od 10 lat. Ponieważ w ocenie organu beneficjent nie działał w dobrej wierze , toteż nie obowiązywał wobec tego krótszy okres 4 lat. W skardze do WSA w Poznaniu strona podniosła zarzut nieustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz oparcie całego postępowania na decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności na 2009 rok. Strona wskazała, że analogiczna decyzja dotycząca tych samych działek ewidencyjnych ale płatności rolnośrodowiskowych została uchylona przez WSA w Poznaniu ( sygn.. III SA/Po 894/14 ). Zdaniem strony przedmiotowe nieprawidłowości nie mogły zostać wykryte w zwykłych okolicznościach przez beneficjenta, albowiem dla takiego wykrycia niezbędne było dokonywanie skomplikowanych pomiarów geodezyjnych. Organ sam nie wykrył błędów pomimo dysponowania ortofotomapami i specjalistycznym sprzętem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie w dniu 15.05.2009 strona wniosła o przyznanie płatności ONW na 2009 rok, deklarując powierzchnię [...] ha do płatności. Po wycofaniu części wniosku deklarowana powierzchnia wynosiła[...] ha. Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia r. [...] przyznał stronie płatność ONW w kwocie [...]zł. Środki zostały przelane na wskazany rachunek bankowy i przekazane beneficjentce 23.06.2010r. . Przed wydaniem tej decyzji w dniu 28 kwietnia 2010 r. dokonano kontroli gospodarstwa na miejscu i sporządzono raport z czynności kontrolnych. Organ w trakcie dokonywanej kontroli nie zanegował powierzchni podanej przez stronę we wniosku. Z treści Formularza oceny raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikacji powierzchni z dnia 28.04.2010r. wynika, że dokonano szkiców pomiarowych raporty z odbiorników GPS. W dniu [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność powyższej decyzji organu I instancji. Po dokonaniu ponownej weryfikacji prawidłowości wniosku w terenie stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności wynosiła [...]ha ( zamiast deklarowanej [...] ha ). Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia[...] r. odmówił wobec tego stronie przyznania płatności we wnioskowanej wysokości. Organ II instancji uchylił tą decyzję na mocy własnej decyzji z dnia [...] r. Organ I instancji po ponownej weryfikacji wniosku stwierdził, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności wynosiła [...]ha ( zamiast deklarowanej [...] ha ). W związku z tym Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...]r. odmówił ponownie stronie przyznania płatności we wnioskowanej wysokości. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności, wskazane w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE ) nr 796/2004. z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004r.), dalej zwanym rozporządzeniem . Spornej płatności dokonano bowiem na skutek pomyłki organu i przyznano tę płatność niemniej błąd dotyczący zadeklarowanej powierzchni mógł być wykryty przez rolnika. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że tezy tego rodzaju były niezasadne. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Z regulacji art. 29 ustawy o Agencji wynika zatem, iż w przepisie jest mowa o dwóch rodzajach należności: kwocie nadmiernie pobranych środków publicznych i nienależnie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest to kwota wypłaty nadwyżki - wypłaty kwoty ponad wartość wynikającą z ustawy. Kwota zaś nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia, albo obowiązek ten nie istniał, albo wygasł. W obu przypadkach świadczenie dokonane przez organ przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Wypłata stronie kwoty płatności ONW na rok 2009 była zdaniem Sądu nienależnym pobraniem środków publicznych biorąc pod uwagę to, iż płatność za ten rok nie przysługiwała stronie. Organ oceniał obowiązek zwrotu należności analizując przepis art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia , który to akt miał w sprawie zastosowanie rozważając czy były podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu z uwagi na uregulowanie wynikające z tych przepisów. Organ uznał, że w ocenianej przez niego sprawie nie wystąpiły przesłanki do zwolnienia beneficjentki z obowiązku zwrotu przedmiotowych należności. Otóż stosownie do tego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga zatem spełnienia łącznie dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności obowiązek zwrotu nienależnej płatności występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 1 art. 73). Zdaniem Sądu należało przyjąć, że płatność została dokonana na skutek błędu organu. Okoliczność ta pozostaje poza sporem. Organ zanim przyznał płatność za 2009 r. dokonał kontroli działek w terenie, celem m. in. określenia maksymalnej powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności. Organ w wyniku kontroli dokonał weryfikacji zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działek ( raport z 28.04.2010 r. ). Organ poczynił w tym zakresie własne ustalenia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. przyznającej płatność ONW w kwocie[...] zł. Stwierdził on, że do powierzchni ONW zadeklarowano [...] ha i tyle stwierdzono w wyniku weryfikacji wniosku. Tak więc organ przed przyznaniem płatności za 2009 r. dokonał nieprawidłowego pomiaru deklarowanych działek, pomimo tego, że użył profesjonalnego sprzętu do pomiaru i dysponował materiałem graficznym. Stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej o przyznaniu płatności nie zwalnia organu administracji od odpowiedzialności za wcześniej popełniony błąd ( zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.02.2014 r., II SA/Bd 1460/13, lex nr 1457864 ). W tym miejscu Sąd zauważa, że "brak podstawy prawnej", czy "rażące naruszenie prawa" a więc podany jako podstawa prawna wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej skarżącej przedmiotową pomoc finansową, przepis art. 156 § pkt 2 k.p.a. nie może odnosić się do ustaleń stanu faktycznego. Tym bardziej należy stwierdzić, że powoływanie się przez organ I instancji na decyzję z dnia [...]r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia[...]r. nie mogło stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu tej pomocy finansowej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy ważne natomiast jest, czy zadeklarowana przez skarżącą powierzchnia działek rolnych była błędem zauważalnym w zwykłych okolicznościach. Kolejnym warunkiem wynikającym z art. 73 ust. 4 rozporządzenia jest taka kolej rzeczy, że w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. W omawianej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. W omawianej sprawie płatność nastąpiła w dniu 23.06.2010r (przelano środki na konto). a decyzję o zwrocie płatności skarżąca otrzymała w dniu13.01.2015r.. Tak więc w sprawie zastosowanie ma akapit pierwszy ust. 4 art. 73 rozporządzenia. W ocenie Sądu, organ nie odniósł się w przekonujący sposób do okoliczności braku możliwości wykrycia błędu przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Organ I instancji powołał się na konieczność znajomości przez beneficjenta ogólnych zasad przyznawania płatności, jako okoliczności wykluczających możliwość zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu nadmiernie pobranych płatności. Organ II instancji przyjął to stanowisko jako swoje. Ocena ta jest jednak niewystarczająca i niewłaściwa. Organ I instancji wskazał, iż rolnik ubiegający się o płatności otrzymuje informację o maksymalnym kwalifikowanym obszarze przypadającym na daną działkę referencyjną a także składa oświadczenie dotyczące świadomości warunków funkcjonowania systemów pomocy. Świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu nie przesądza jednak o uznaniu, że popełnienie błędu dotyczącego powierzchni jest błędem, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika. Błąd ten musi odnosić się do sfery faktów dotyczących powierzchni, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia. Istotne jest to, że decyzja dotycząca płatności za 2009 rok została wydana po dokonaniu kontroli działek w terenie. Skoro organ jako profesjonalista, dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem, zauważył błąd dopiero po wydaniu pierwszej decyzji przyznającej płatności za 2009 rok zgodnie z wnioskiem strony to mało przekonujące jest twierdzenie, że skarżący mógł wykryć błąd w zwykłych okolicznościach ( zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.02.2014 r., II SA/Bd 1460/13, lex nr 1457864 ). W tych okolicznościach, organ powinien raz jeszcze ocenić charakter błędu i wskazać, w sposób przekonujący, czy w zwykłych okolicznościach skarżąca mogła błąd wykryć. Za nieuzasadnione należało uznać odniesienie się organu do ust. 5 art. 73 rozporządzenia. Sąd wskazuje, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 73 rozporządzenia odnosząc jego ust. 5 do rozstrzyganej przez siebie sprawy. Ustęp 5 tego przepisu odnosi się do jego ust. 1 , czyli do innej sprawy , aniżeli omawianej tu. W omawianej sprawie mamy bowiem do czynienia z błędem organu, o czym nie ma mowy w ust. 1 art. 73 rozporządzenia. Tak więc okres upływu 10 lat czy też kwestia dobrej lub złej wiary beneficjenta są przedmiotem badania w sprawie nienależnej płatności nie będącej wynikiem błędu organu. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE 796/2004, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów sądowych postanowiono na podstawie art. 200 . w pkt. 2 sentencji.