III SA/Po 958/11

Dnia 1 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie z sankcjami wieloletnimi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącej R. W. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2009r. R.W., zwróciła się Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2009. We wniosku zgłosiła do zalesienia, na terenach o korzystnej konfiguracji w ramach schematu I, działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], położone w województwie d., powiat g., Gmina N., obręb S., o całkowitej powierzchni łącznej 1,10 ha przeznaczonej pod gatunki liściaste. R. W. wystąpiła również o przyznanie premii zalesieniowej wypłacanej przez okres 15 lat, deklarując, iż uzyskuje co najmniej 25 % dochodu z rolnictwa. Postanowieniem z dnia 7 października 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego w L. potwierdził spełnienie przez wnioskodawczynię warunków do przyznania pomocy na zalesianie. W dniu [...] R.W. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia oraz przedłożyła zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa G. Ś. z dnia [...] stwierdzające, że zalesienie opisanych wyżej działek wykonane zostało zgodnie z planem sporządzonym przez to Nadleśnictwo. W raporcie z czynności kontrolnych, sporządzonym 4 listopada 2010 roku (nr [...]) stwierdzono, że pomiar wykonany metodą GPS pozwolił na ustalenie, iż faktycznie zalesiona powierzchnia działek wynosi 0,17ha, a więc jest mniejsza od powierzchni deklarowanej, stwierdzono też, że zalesione zostały części działek [...], [...], [...] i [...], a ponadto zalesienie zostało wykonane bez zachowania odpowiedniej odległości od działek sąsiadujących, stanowiących własność innego podmiotu. Dokumentację rozszerzono przez naniesienie śladu przeprowadzonego pomiaru metodą GPS na podkładzie mapy ewidencyjnej w skali 1:3000, który przedstawia przebieg i granice wykonanego zalesienia. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Biura Powiatowego w L., na podstawie art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 roku, Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 16 ust 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z dnia 23 grudnia 2006, s. 74 ze zm.), §10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 roku, Nr 48, poz. 390), art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił przyznania pomocy na zalesianie i wymierzył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżności. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, iż różnica pomiędzy powierzchnia zadeklarowaną do zalesienia, a faktycznie zalesioną stanowi 547,06% przedeklarowania, co stanowiło podstawę do nałożenia wskazanych sankcji. W odwołaniu R. W. podniosła, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo na działkach [...] i [...] o powierzchni całkowitej 1,10 ha, co można stwierdzić po odsłonięciu kamieni granicznych działek, a dodatkowo w decyzji wskazano, że część sadzonek znajduje się na działce [...], która nie znajduje się nawet w pobliżu działek [...] i [...]. Ponadto wskazała, że zalesienie to zostało wykonane przez zakład usług leśnych i uprawnionego wykonawcę J. P. oraz domagała się ponownego przeprowadzenia wizji w terenie gdyż w jej opinii zdjęcia satelitarne nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 roku, Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. W ocenie organu odwoławczego, z wykonanej kontroli zalesienia, wykonanego przez R. W., wyraźnie wynikało, że zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie, grunty niezgodne z faktycznie zalesionymi. Po ponownej weryfikacji raportu z przeprowadzonej kontroli organ ten ustalił, iż kontrole wszystkich zadeklarowanych działek rolnych wykonane zostały prawidłowo. Sporządzony raport z kontroli uznany został za ważny, a zawarte w nim wyniki organ odwoławczy uznał za wykonane, zgodnie z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Granice wyznaczone przez analizę pomiarów metodą GPS wskazywały na przeprowadzenie pomiaru rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do udzielenia płatności na zalesianie gruntów rolnych. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku (1,10ha) a obszarem stwierdzonym (0,17 ha) wyniosła 0,93 ha, czyli według organu stanowiła 547,06 % przedeklarowania powierzchni. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji dokonał prawidłowej weryfikacji poprawności zalesienia na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez Inspektorów terenowych, a po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doszedł do przekonania, iż przeprowadzona w dniu 4 listopada 2010 r. przez tych inspektorów kontrola na miejscu, w sposób właściwy ujawniła stan istniejący na działce w dniu jej przeprowadzenia. Organ II instancji, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dokonał pomiaru powierzchni faktycznie zalesionej przez R.W. za pomocą obrazu ortofotomapy z dnia 10 lipca 2010 r., znajdującej się w systemie komputerowym ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli) i w granicach wykonanego zalesienia. Potwierdził w ten sposób powierzchnię pierwotnie zmierzoną podczas kontroli oraz fakt, iż część zalesienia została wykonana na niedeklarowanych działkach o numerach [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż w decyzji organu I instancji doszło do pomyłki dotyczącej wskazania działki nr [...] jako częściowo zalesionej, z powodu niewyraźnego zapisu w uwagach inspektorów zawartych w raporcie z kontroli. Fakt zalesienia części działki nr [...] potwierdza natomiast naniesiony na podkład mapy ewidencyjnej "ślad" (tj. naniesione granice pomiaru GPS) stanowiący załącznik do raportu z czynności kontrolnych, a także pomiar wykonany przez organ odwoławczy na podkładzie ortofotomapy. Organ odwoławczy odniósł się do argumentu R. W., że "zdjęcia satelitarne nie odzwierciedlają faktycznego stanu działek" i podkreślił, że dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. zgodnie, z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych i w tym zakresie korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Wyjaśnił, że realizując swoje obowiązki organy administracji opierają się na systemie referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich LPIS (Land Parcel Identification System - System Identyfikacji Działek Rolnych), który pozwala na jednoznaczną identyfikacje działek rolnych w przestrzeni oraz jej kontrole pod względem kwalifikowalności do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. W. zakwestionowała trafność ustaleń poczynionych w toku kontroli i wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – właścicieli sąsiadujących działek nr [...] i [...] - na okoliczność, iż zalesienia dokonała w granicach jej działki, wyznaczonej kamieniami granicznymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Organ ten podkreślił, że skarżąca powtórzyła wcześniej zgłaszane zarzuty, a w trakcie postępowania toczącego się przed organami I i II instancji nie wnosiła o przesłuchanie świadków. W piśmie procesowym, z dnia 22 lutego 2012 roku, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej zarzucając im naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7 oraz art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych w terenie ("wizji") celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zalesienia, podczas gdy decyzja organu I instancji została oparta na niewłaściwym sposobie obliczenia rzeczywistego stanu zalesienia wskutek zastosowania pomiaru przy wykorzystaniu urządzeń GPS, które nie odzwierciedlało rzeczywistego stanu zalesiania, podczas gdy skarżąca informowała organ o odkryciu i odsłonięciu kamieni granicznych, które wskazywały, że zalesienie zostało dokonane w sposób prawidłowy - przepisów art. 77 §1oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i niekompletny wobec nie przeprowadzenia z urzędu ponownych czynności kontrolnych w terenie w sytuacji, w której pierwotna kontrola nie przedstawiła w sposób prawidłowy stanu zalesienia oraz wobec nieuwzględnienia dowodu z dokumentu – zaświadczenia z dnia 18 maja 2010 roku wydanego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G. Ś. potwierdzającego wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Zdaniem strony skarżącej kontrolerzy sporządzający raport oparli swoje twierdzenia na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych przez urządzenia GPS a nie na podstawie oględzin działki oraz rosnących na niej sadzonek. Skarżąca natomiast podpisała raport z czynności in blanco, przy zapewnieniu, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo. Raport ten zaś wypełniony został później. Sam pomiar rzeczywistej powierzchni zalesienia dokonany został w toku kontroli w sposób nieprawidłowy, a wyniki kontroli dokonane metodą GPS nie odzwierciedliły rzeczywistego stanu zalesiania, co miało znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Pełnomocnik poddał w wątpliwość wynik kontroli wskazując również, że wynika z niego, iż za zalesioną uznano część działki [...], która jest drogą, a więc zalesianie na takiej działce jest niemożliwe. Wskazał również, że możliwą przyczynę dokonania niewłaściwego pomiaru powierzchni zalesionej mógł być zły stan techniczny urządzenia GPS, wykorzystanego do pomiaru. Organ zaś, powinien przedstawić stosowny certyfikat zgodności urządzenia GPS stanowiący potwierdzenie jego prawidłowego stanu technicznego. Na rozprawie w dniu 1 marca 20102 roku skarżąca wyjaśniła, że działka o numerze [...] należy do pana B., działka o numerze [...] należy do Agencji Rolnej w G., natomiast działka o numerze [...] jest drogą dojazdową do lasu, z której korzystają również pracownicy nadleśnictwa, gdyż jest to droga gruntowa utwardzona przez przejeżdżanie i nie było możliwe jest zalesienie, ani nie zauważenie tego podczas kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest §10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 roku, Nr 48, poz. 390), w myśl którego kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o pomoc zostanie ustalone, że grunty przeznaczone do zalesiania we wniosku o pomoc nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo §5 ust. 2. Istotnym warunkiem jaki powinien spełnić rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów, jest wykonanie zalesienia, zgodnie z zatwierdzonym planem. W rozpoznawanej sprawie wniosek R. W. o przyznanie pomocy na zalesianie wraz z kopią planu zalesiania z dnia 28 lipca 2009 roku, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Góra Śląska, został zatwierdzony poprzez wydanie postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. R. W. złożyła w dniu 19 maja 2010 roku oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem oraz załączyła zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa G. Ś. z dnia 18 maja 2010 roku potwierdzające, że zalesianie na działkach nr [...] oraz [...] zostało wykonane zgodnie z planem z dnia 28 lipca 2009 roku sporządzonym przez to Nadleśnictwo. W raporcie z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2010 roku, wskazano natomiast, że zalesiona powierzchnia jest położona na częściach działek nr [...], [...], [...] oraz [...] (po weryfikacji na działce nr [...]), co umniejszyło powierzchnię zalesionych prawidłowo działek, do 0,17 ha. Z takimi rozbieżnościami nie zgodziła się R. W., która w odwołaniu podniosła, że zalesienie zostało wykonane w myśl planu na działkach [...] i [...] obejmując powierzchnię 1.10 ha i wniosła o ponowne przeprowadzenie wizji w terenie w celu ustalenia, że kamienie graniczne znajdują się w określonym miejscu a zalesienie zostało wykonane prawidłowo. Organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji, ograniczył się do zreferowania, ustalonego w toku postępowania przed organem I instancji, stanu faktycznego oraz do przytoczenia obowiązujących przepisów. Na podstawie zebranego materiału dowodowego "dokonał pomiaru powierzchni faktycznie zalesionej deklarowanej przez Panią R. W.", a w efekcie, na podstawie pomiaru wykonanego" na obrazie ortofotomapy z dnia 10 lipca 2010 r.. znajdującej się w systemie komputerowym ZSZiK potwierdził, że pomiary dokonane w ramach przeprowadzonej kontroli zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem. Z załączonego do akt administracyjnych protokołu kontroli nie wynikają w sposób jednoznaczny ustalenia, przytoczone w zaskarżonej decyzji. W protokole tym znajdują się skreślenia oraz zawarta jest uwaga o potrzebie konsultacji. Załączony do akt przy protokole kontroli "Szkic z pomiaru działek rolnych" nie obrazuje miejsca położenia działek wskazanych we wniosku o dopłaty w stosunku do działek na których dokonano zalesienia. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny czy przygotowany plan zalesienia został zrealizowany czy też występująca o dopłaty skarżąca nie orientuje się w jakim miejscu położone są należące do niej działki i wykonując, wcześniej zatwierdzony plan zalesiania, sadzonki umieściła również na terenie użytkowanym jako droga dojazdowa. Kwestia ta wymagała dokładnego wyjaśnienia tym bardziej, że Nadleśnictwo G. Ś. potwierdziło wykonanie planu zalesienia na wskazanych w nim działkach nr [...] i [...] a realizacja tego planu na terenie stanowiącym drogę nie mogła ujść uwadze tego podmiotu. Przed wydaniem decyzji organ winien był więc wyjaśnić wskazane wątpliwości, dotyczące faktycznego obszaru zalesienia i ustosunkować się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Nie spełnia tego warunku stwierdzenie, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dokonano pomiaru powierzchni faktycznie zalesionej bez wyjaśnienia, na czym polegają różnice w oznaczeniu granic działek pomiędzy danymi zawartymi w zasobach geodezyjnych (którymi kierowała się skarżąca podczas realizacji planu zalesienia) a danymi wynikającymi z systemu pomiarów stosowanego w trakcie czynności kontrolnych. W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, organy administracji zostały zobowiązane do korzystania z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych w ramach identyfikacji działek rolnych, która jednak jest ustanawiana na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Przepis ten niewątpliwie znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Bez uszczerbku dla jego obowiązywania organ w dostępny sposób winien był jednak podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie wątpliwości ( różnic ) wynikających z pomiarów dokonanych przez inspektorów kontroli dnia 4 listopada 2010 roku a stanowiskiem skarżącej, popartym zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa G.Ś. z dnia 18 maja 2010 roku, potwierdzającym wykonanie zalesienia zgodnie z planem. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do treści tego zaświadczenia ale również nie zakwestionowano jego legalności i zawartych w nim stwierdzeń. Brak przekonywującego uzasadnienia dla poczynionych ustaleń oraz brak wyjaśnienia przyczyn powstałych różnic co do miejsca usytuowania wskazanych działek powoduje, że zaskarżona decyzja zawiera uchybienia, które uniemożliwiły jej sądową kontrolę. Organy administracji nie wyjaśniły bowiem należycie stanu faktycznego sprawy, nie zebrały też materiału dowodowego w sposób staranny i wyczerpujący czym naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny rozważyć uwzględnienie wniosku o ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych w terenie ("wizji") celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zalesienia, oraz skonfrontować poczynione ustalenia z danymi wynikającymi z zasobów geodezyjnych. . Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku w oparciu oraz art. 200 tejże ustawy oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie III na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy.