III SA/Po 959/11

Dnia 1 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącej R. W. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2009r. R. W. wystąpiła o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2009. We wniosku zgłosiła do zalesienia, na terenach o korzystnej konfiguracji, w ramach schematu I, działkę ewidencyjną o numerze [...], położoną w województwie [...], powiat [...], Gmina [...], obręb [...], o całkowitej powierzchni 2,64 ha, przeznaczoną pod gatunki liściaste (0,96 ha) oraz gatunki iglaste (1,68 ha). Wystąpiła również o przyznanie premii zalesieniowej, wypłacanej przez okres 15 lat, deklarując tym samym, iż uzyskuje co najmniej 25 % dochodu z rolnictwa. Postanowieniem z dnia 7 października 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego w [...] potwierdził spełnienie niezbędnych warunków do przyznania pomocy na zalesianie. W dniu 19 maja 2010 r. R. W. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia oraz przedłożyła zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 18 maja 2010 r. stwierdzające, że zalesienie opisanej wyżej działki wykonane zostało zgodnie z planem sporządzonym przez to Nadleśnictwo. W raporcie z czynności kontrolnych, sporządzonym 4 listopada 2010 roku (nr [...]) stwierdzono, że pomiar wykonany metodą GPS pozwolił na ustalenie, iż faktycznie zalesiona powierzchnia działki wynosi 1,76 ha, a więc jest mniejsza od powierzchni deklarowanej. Stwierdzono też, że zalesione zostały części działek [...] oraz [...], a ponadto, że zalesienie zostało wykonane bez zachowania odpowiedniej odległości od działek sąsiadujących, stanowiących własność innego podmiotu, a wnioskodawczyni nie udokumentowała zakupu repelentów. Mimo tego, stosowanie repelentów stwierdzono na podstawie dobrego stanu sadzonek. Dokumentację rozszerzono przez naniesienie śladu przeprowadzonego pomiaru metodą GPS na podkładzie mapy ewidencyjnej w skali 1:3000, który przedstawia przebieg i granice wykonanego zalesienia. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego w [...], na podstawie art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 roku , Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 16 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, s. 74 ze zm.), art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił przyznania pomocy na zalesianie. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią gruntów zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią zalesioną, stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wynosi 50%. W związku z powyższym odmówiono przyznania płatności. W odwołaniu R. W. podniosła, że zalesienie zostało prawidłowo wykonane przez zakład usług leśnych i uprawnionego wykonawcę J. P., a kontrola na miejscu potwierdziła stosowanie repelentów na podstawie dobrego stanu sadzonek. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z informacji sporządzonej przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne "GEOS" z 20.08.2011 r. stwierdzającej, że sporządzono protokół przebiegu granic działki d nr [...] do celów ewidencji gruntów i budynków, w charakterystycznych punktach granicznych osadzono kamienie z krzyżem i kontrolnie obliczono powierzchnię ogólną działki nr [...] potwierdzając zgodność tej powierzchni z powierzchnią ewidencyjną. Decyzją z dnia [...] października 2011 roku, nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 roku, nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. W ocenie organu odwoławczego, z wykonanej kontroli zalesienia wykonanego przez R. W. wyraźnie wynikało, że zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie grunty o powierzchni 2,64 ha zaś powierzchnia faktycznie zalesionej działki nr [...] wynosiła 1,76 ha. Jest to nieprawidłowość wskazująca na nieprzestrzeganie zasad korzystania z pomocy. Po ponownej weryfikacji raportu z przeprowadzonej kontroli na miejscu organ odwoławczy ustalił, iż kontrole wszystkich zadeklarowanych działek rolnych wykonane zostały prawidłowo, sporządzony raport z kontroli uznany został za ważny, a zawarte w nim wyniki organ odwoławczy uznał za wykonane zgodnie z art. 23 ust. 1 Rozporzadzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Granice wyznaczone przez analizę pomiarów metodą GPS wskazały na przeprowadzenie pomiaru rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do udzielenia płatności na zalesianie gruntów rolnych. Wprawdzie stwierdzono, że powierzchnia wykonanego zalesienia wyniosła 2,06 ha, ale częściowo znalazła się ona na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] i nie została uwzględniona, a za powierzchnię faktycznie zalesioną uznano 1,76 ha pozostającą w granicach działki ewidencyjnej numer [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji dokonał prawidłowej weryfikacji poprawności zalesienia na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych, a po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doszedł do przekonania, iż wykonana w dniu 4 listopada 2010 r. kontrola w sposób właściwy ujawniła stan istniejący na działce w dniu jej przeprowadzenia. Odnosząc się do wyjaśnień zawartych w uzupełnieniu do odwołania, w którym wnioskodawczyni poinformowała, że sporządzony został protokół granic przebiegu działki [...] oraz osadzone zostały przez geodetę kamienie graniczne z krzyżem oraz podziemne butelki, organ uznał, że nie mogły one stanowić podstawy do uznania odwołania. W ocenie organu odwoławczego powyższe czynności zmierzały bowiem do ustalenia granic ewidencyjnych działki nr [...] "natomiast kontrola na miejscu prowadzona przez inspektorów terenowych.... stanowi nadrzędny element nadzoru nad przestrzeganiem przez beneficjentów kryteriów przyznawania m.in. płatności zalesieniowych". Organy w toku postępowania nie kwestionowały powierzchni działki nr [...] jednakże z przeprowadzonej kontroli wynika, że działka ta zalesiona została jedynie w części, zaś zalesione zostały też działki nie objęte wnioskiem o przyznanie płatnośći tj. działki o numerach [...] i [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. W. zakwestionowała trafność ustaleń poczynionych w toku kontroli i wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka świadka (geodety który wykonywał prace oznaczające działkę) na okoliczność, iż zalesienie przeprowadzono w granicach działki nr [...], zgodnie z usytuowaniem kamieni granicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2012 roku, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając im naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7 oraz art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci informacji geodety A. B. na okoliczność ustalenia rzeczywistego stanu zalesiania dokonanego przez skarżącą w granicach działki nr [...], z uwzględnieniem ww. informacji geodety ustalającej granice działki nr [...], - przepisów art. 77 §1oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i niekompletny wobec nie przeprowadzenia z urzędu ponownych czynności kontrolnych w terenie w sytuacji, w której pierwotna kontrola w terenie nie przedstawiła w sposób prawidłowy stanu zalesienia oraz wobec nieuwzględnienie dowodu z dokumentu – zaświadczenia z dnia 18 maja 2010 roku wydanego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] jako dokumentu potwierdzającego wykonanie zalesienia przez skarżącą zgodnie z planem zalesienia. Zdaniem strony skarżącej kontrolerzy sporządzający raport oparli swoje twierdzenia nie na faktycznych oględzinach działki oraz rosnących na niej sadzonek, a na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych przez urządzenia GPS. Skarżąca natomiast podpisała raport z czynności in blanco, przy zapewnieniu, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo. Raport ten zaś wypełniony został później. Sam pomiar rzeczywistej powierzchni zalesienia dokonany został w toku kontroli w sposób nieprawidłowy a wyniki kontroli dokonane metodą GPS nie odzwierciedliły rzeczywistego stanu zalesienia, co miało znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Pełnomocnik poddał również w wątpliwość wynik kontroli wskazując również, Iż za zalesioną uznano część działki nr [...], która jest drogą. Wskazał nadto na rozbieżności jakie wynikają ze stanowiska Nadleśnictwa [...] co do obszaru zalesienia, a wynikami opisanej kontroli z 4 listopada 2010 roku. Podniósłł, że możliwą przyczyną dokonania niewłaściwego pomiaru powierzchni zalesionej mógł być zły stan techniczny urządzenia GPS wykorzystanego do pomiaru, które powinno posiadać potwierdzenie jego prawidłowego stanu technicznego. Na rozprawie w dniu 1 marca 2012 roku skarżąca wyjaśniła, że działka o numerze [...] nie należy do niej, a granice zalesienia nie mogłyby przekraczać granic działki nr [...], bowiem musiałaby dokonać zalesienia na działce nr [...], która jest drogą gruntową utwardzoną przez przejeżdżanie, którą dojeżdża się do sąsiednich nieruchomości i lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest §10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 roku, Nr 48, poz. 390), w myśl którego kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o pomoc zostanie ustalone, że grunty przeznaczone we wniosku o pomoc do zalesiania , nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo §5 ust. 2. Istotnym warunkiem jaki powinien spełnić rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów, jest wykonanie zalesienia, zgodnie z zatwierdzonym planem. W rozpoznawanej sprawie wniosek R. W. o przyznanie pomocy na zalesianie wraz z kopią planu zalesiania z dnia 28 lipca 2009 roku, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], został zatwierdzony poprzez wydanie postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. R. W. złożyła w dniu 19 maja 2010 roku oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem oraz załączyła zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 18 maja 2010 roku potwierdzające, że zalesianie na działce nr [...] zostało wykonane zgodnie z planem z dnia 28 lipca 2009 roku, sporządzonym przez to Nadleśnictwo. W raporcie z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2010 roku, wskazano natomiast, że zalesiona powierzchnia jest położona na części działki nr [...] oraz częściowo na działkach nr [...] oraz nr [...], co umniejszyło powierzchnię zalesionej prawidłowo działki, do 1,76 ha. Z opisanymi rozbieżnościami nie zgodziła się R. W., która w odwołaniu podniosła, że zalesienie zostało wykonane w myśl planu na działce [...] obejmując powierzchnię 2,64 ha i przedłożyła wyjaśnienia geodety wynikające z przeprowadzonej 8 marca 2011 r. czynności ustalenia granic działki nr [...], osadzenia kamieni z krzyżem oraz podziemnych butelek, oraz sporządzenia protokołu przebiegu granic działki i kontrolnego obliczenia powierzchni ogólnej działki, który okazał się zgodny z powierzchnią ewidencyjną. Organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji, ograniczył się do zreferowania, ustalonego w toku postępowania przed organem I instancji, stanu faktycznego oraz do przytoczenia obowiązujących przepisów. Na podstawie zebranego materiału dowodowego "dokonał pomiaru powierzchni faktycznie zalesionej deklarowanej przez Panią R. W. i potwierdził, że pomiary dokonane w ramach przeprowadzonej kontroli zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem. Z załączonego do akt administracyjnych protokołu kontroli nie wynikają w sposób jednoznaczny ustalenia, przytoczone w zaskarżonej decyzji. W protokole tym znajdują się skreślenia oraz zawarta jest uwaga o potrzebie konsultacji. Załączony do akt przy protokole kontroli "Szkic z pomiaru działek rolnych" obrazuje miejsce położenia działki kontrolowanej oraz ustalenia wynikające z kontroli. Wynika z niego, że obszar zalesiony przez skarżącą nie pokrywa się z granicami działki nr [...] wytyczonymi na mapie i obejmuje część działki nr [...] oraz część działki nr [...] stanowiącej drogę. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone w dniu 3.08.2011 r. prace geodezyjne dotyczące ustalenia granic działki nr [...] potwierdziły charakterystyczne punkty graniczne działki i jej powierzchnię ewidencyjną. Wyjaśnienia wymagały zatem rozbieżności w tym zakresie stwierdzone podczas kontroli tym bardziej, że Nadleśnictwo [...] potwierdziło wykonanie planu zalesienia na wskazanej działce nr [...], a realizacja tego planu na terenie stanowiącym drogę nie mogła ujść uwadze tego podmiotu. Przed wydaniem decyzji organ winien był więc wyjaśnić wskazane wątpliwości, dotyczące faktycznego obszaru zalesienia i ustosunkować się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Nie spełnia tego warunku stwierdzenie, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dokonano pomiaru powierzchni faktycznie zalesionej bez wyjaśnienia, na czym polegają różnice w oznaczeniu granic działek pomiędzy danymi zawartymi w zasobach geodezyjnych (którymi kierowała się skarżąca podczas realizacji planu zalesienia) a danymi wynikającymi z systemu pomiarów stosowanego w trakcie czynności kontrolnych. W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, organy administracji zostały zobowiązane do korzystania z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych w ramach identyfikacji działek rolnych, która jednak jest ustanawiana na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Przepis ten niewątpliwie znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Bez uszczerbku dla jego obowiązywania organ w dostępny sposób winien był jednak podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie wątpliwości (różnic) wynikających z pomiarów dokonanych przez inspektorów kontroli dnia 4 listopada 2010 roku a stanowiskiem skarżącej, popartym zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 18 maja 2010 roku, potwierdzającym wykonanie zalesienia zgodnie z planem. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do treści tego zaświadczenia ale również nie zakwestionowano jego legalności i zawartych w nim stwierdzeń. Organ nie uwzględnił również wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci informacji geodety A. B. na okoliczność ustalenia rzeczywistego stanu zalesienia, tj. dokonania przez skarżącą zalesienia w granicach zgłoszonej działki ewidencyjnej nr [...]. Organ jedynie lakonicznie odniósł się do tego dokumentu pomijając okoliczność, że prawidłowe ustalenie granic ewidencyjnych posiadanych działek może być podstawą do ponownej kontroli mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z rzeczywiście przeprowadzonym zalesieniem. Brak przekonywującego uzasadnienia dla poczynionych ustaleń oraz brak wyjaśnienia przyczyn powstałych różnic co do miejsca usytuowania wskazanych działek powoduje, że zaskarżona decyzja zawiera uchybienia, które uniemożliwiły jej sądową kontrolę. Organy administracji nie wyjaśniły bowiem należycie stanu faktycznego sprawy, nie zebrały też materiału dowodowego w sposób staranny i wyczerpujący czym naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny rozważyć uwzględnienie wniosku o ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych w terenie ("wizji") celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zalesienia, oraz skonfrontować poczynione ustalenia z danymi wynikającymi z zasobów geodezyjnych. . Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku w oparciu oraz art. 200 tejże ustawy oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie III na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy.