III SA/Po 96/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Maria Kwiecińska Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skarg Gminy O., E. N. i I. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości o d d a l a s k a r g i /-/M. Kwiecińska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Starosta O., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) orzekł o zwrocie nieruchomości, tj. działki nr [...] (dawniej [...]) o pow. 0,0240ha położonej w O. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność Gminy O., na rzecz U. K.. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań Gminy O., E. N. oraz I. N., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] U. i S. małż. K., powołując się na następstwo prawne po Cz. i P. S., wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w O. przy ul. [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...] spadek po Cz. S. nabyła jego żona P. S. oraz córka U. K., zaś spadek po zmarłej P. S. w całości nabyła U. K. W konsekwencji postępowanie wszczęte na wniosek S. K. zostało ostatecznie umorzone decyzją z dnia [...] znak [...]. Organy przyjęły, że stronami postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości są U. K., Gmina O., I. N. oraz E. N. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], której właścicielami byli Cz. i P. S., na mocy decyzji z dnia [...] wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na podstawie art. 2, 5, 7, 8 i 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240) przeszła bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. [...]. Następnie własność wskazanej nieruchomość na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa nabyła Gmina O., co znalazło potwierdzenie w decyzji Wojewody z dnia [...], nr [...]. W decyzji PPRN z dnia [...] została błędnie wskazana powierzchnia działki nr [...] oraz omyłkowo, zamiast "ha", jako jednostkę powierzchni wpisano "m²". W rzeczywistości działce nr [...] aktualnie odpowiada działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0.0240ha z arkusza mapy [...], dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W dziale II księgi jako właściciel została wpisana Gmina O. Na przejętej nieruchomości nie były prowadzone żadne prace związane z poszerzeniem ul. [...]; była ona użytkowana przez właścicieli działek przyległych, czyli początkowo przez Cz. i P. S., a następnie od 1990 roku przez U. i S. K. (obecnych właścicieli działki nr [...]) oraz A. G., a później od 1979r. przez E. N. oraz I. N. (obecnych współwłaścicieli działki nr [...]). Gmina O. zawarła umowy dzierżawy z U. K. i S. K. co do części o powierzchni 80m² oraz I. N. co do części o powierzchni 160m². Zgodnie z postanowieniami umów zawieranych w latach 1991, 1998, 2003 dzierżawione grunty mogły być wykorzystywane na cele ogrodnicze (warzywne), pod zieleń, a także jako ogródek przydomowy. W rzeczywistości obie dzierżawione części zostały ogrodzone przez dzierżawców i zagospodarowane dla celów rekreacyjno-ogrodniczych, a także jako teren wjazdów z ul. [...]. Przy czym współwłaściciele działki nr [...] posiadają w ten sposób dwa niezależne wjazdy z drogi publicznej. Odnosząc się do zasadności wniosku o zwrot nieruchomości Wojewoda wskazał, że w ciągu 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości, tj. od 1971r. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu przejęcia działki. Działania podejmowane w toku postępowania przez organ pierwszej instancji nie doprowadziły do ujawnienia jakiejkolwiek decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji poszerzenia ul. [...]. Jednakże, gdyby taka decyzja została kiedykolwiek wprowadzona do obrotu prawnego, to w sprawie i tak znajduje zastosowanie przesłanka zbędności opisana w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na nieruchomości nie podjęto żadnych konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych. W ocenie organów orzekających w sprawie realizacja celu wywłaszczenia nie może być traktowana jako czynność leżąca wyłącznie w sferze zamierzeń. Rozpoczęcie prac musi być uzewnętrznione i należy je utożsamiać z przystąpieniem do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Zbędność nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości; cel wywłaszczenia powinien odpowiadać sposobowi korzystania z nieruchomości. Podkreślono przy tym, iż brak jest przepisu prawnego, który uzależniałby zwrot zbędnej nieruchomości od mogących się odbywać lub odbywających się równolegle działań faktycznych, czy też prawnych, na nieruchomościach graniczących z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania. Nawet, gdyby działka nr [...] nie posiadała odrębnego wjazdu od strony ul. [...], to zgodnie z art. 285 §1 Kodeksu cywilnego nieruchomości można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości służebnością gruntową, która w swojej treści odpowiadałaby prawu przejazdu. W konsekwencji dojazd zorganizowany do nieruchomości I. i E. N. nie jest dojazdem publicznym. Dlatego działka nr [...] podlegała zwrotowi na rzecz U. K. Sporna nieruchomość została przejęta bez odszkodowania. Stąd w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 140 ust. 1 i 2 ustawy gospodarce nieruchomościami stanowiący o zwrocie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego ustalonego w decyzji odszkodowania, a także nieruchomości zamiennej. Gmina O. oraz I. N. i E. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzję Wojewody. Gmina O. zażądała uchylenia decyzji organu II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 137 oraz art. 216 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ustawodawca dopiero z dniem 22 września 2004r. postanowił, że przepisy o zwrocie nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 5 i art.13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Zdaniem Gminy przyjęcie, że siedmioletni termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 upłynął przed dniem wejścia w życie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza akceptowanie działania prawa wstecz, co wymaga wyraźnego uregulowania w cytowanym przepisie lub przepisach przejściowych. Gmina O. wskazała także, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości powinno uwzględniać ujawniony w ewidencji gruntów sposób wykorzystania nieruchomości, a działka nr [...] już w 1973 roku została zapisana w tej ewidencji jako droga. Na spornej działce została pobudowana sieć wodociągowa i w ten sposób została ona zajęta pod drogę. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkowa, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zarządca drogi ma prawo gospodarować pasem drogowym, np. oddawać jego część w dzierżawę. Natomiast niezgodne z umową użytkowanie przedmiotu dzierżawy nie może przesądzać o rzeczywistym przeznaczeniu nieruchomości. Skarżąca zwróciła także uwagę, iż w sentencji decyzji PPRN z dnia [...] nie zostało stwierdzone, że nieruchomość została przejęta w celu poszerzenia ul. [...]; o tym na co nowy właściciel zamierzał przeznaczyć nieruchomość jest mowa jedynie w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że celem publicznym wywłaszczenia było poszerzenie ul. [...]. Niewystarczające dla orzeczenia zwrotu nieruchomości było stwierdzenie, że nie został zrealizowany właśnie ten cel wywłaszczenia. Skarżący E. N. i I. N. zażądali uchylenia decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. Zarzucili naruszenie art. 7 kpa i art. 77 kpa oraz art. 137 i art. 229a w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi wskazali, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne są nieprawidłowe i niepełne - "nie uwzględniają szeregu okoliczności, których prawidłowe i pełne rozpatrzenie skutkować winno wydaniem decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz U. K.". W ocenie skarżących prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, iż od blisko 30 lat przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do działki oznaczonej nr [...] oraz spełnia funkcję, którą określili jako "pas zieleni odgradzający nieruchomości od drogi gminnej". Ponadto przez działkę nr [...] przebiega instalacja wodociągowa, a wyjęcie jej spod władztwa Gminy może spowodować poważne utrudnienia dla funkcjonowania istotnego elementu infrastruktury publicznej. Podsumowując, zdaniem Skarżących, wnioskodawczyni nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż na działce został zrealizowany inny cel, który w dniu wydania decyzji o podziale mógł być podstawą wywłaszczenia. Wojewoda wniósł o oddalenie skarg. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazał, iż w znacznej części stanowią one nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie określa siedmioletni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia oraz, że bieg tego terminu rozpoczyna się z dniem, w którym decyzja o odjęciu prawa własności stała się ostateczna. Materiał dowody zgromadzony w sprawie przeczy, aby sporna nieruchomość była niezbędna dla realizacji celu jej wywłaszczenia. Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji wraz z przyłączami – z natury rzeczy - nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (wyrok NSA z 30 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/1088/99). U. K. w piśmie z dnia [...] 2007r. podniosła, iż przyłącze wodociągowe biegnie od ul. [...] przez działkę nr [...] i wykonane zostało przez właściciela działki [...] (Cz. i H. S.) w czynie społecznym w drugiej połowie lat siedemdziesiątych. Natomiast w ul. [...] nie ma sieci wodociągowej. Wyraziła pogląd, że przyłącze wodociągowe prowadzące do jej budynku nie jest infrastrukturą publiczną. Na rozprawie zarówno skarżący, jak i uczestnik postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone w pismach procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. cyt. ustawy " Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany...". Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt.1) tej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli ( Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). Z niekwestionowanych ustaleń, poczynionych przez organy administracji wynika, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.1573 ha, wydanej na podstawie art. 2,5,7,8 i 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli. Punkt II tej decyzji stanowił, że ".. na mocy art.13 cyt. na wstępie ustawy z dnia 25.VI.1948r. działka oznaczona na planie podziału nr [...] o powierzchni 0.0270 m2 z chwilą gdy decyzja niniejsza stanie się wykonalna przechodzi na Skarb Państwa." Z uzasadnienia tej decyzji wynikało zaś, że zatwierdzony projekt podziału nieruchomości "przewiduje utworzenie 1 działki budowlanej oraz działki, która przeznaczona została na poszerzenie drogi ul. [...]". Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika nadto, że dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, przedmiotowa działka nie została wykorzystana pod budowę drogi ul. [...] ani też żadnej innej drogi publicznej. Prowadzący przez działkę nr [...] dojazd do działki nr [...], w ocenie organów obu instancji, nie stanowi drogi o charakterze publicznym i nie jest też jedynym dojazdem do tej nieruchomości. Działka ta wykorzystywana jest przez jej dzierżawców tj. U. i S. małż. K. oraz I. N. na cele rekreacyjne, pod ogród i zieleń. W świetle powyższych ustaleń za uzasadnione należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że spełnione zostały przesłanki art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające uwzględnienie wniosku U. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuty wyrażone w skargach nie mogły prowadzić do ich uwzględnienia. Nieuzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 137 ust. pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że siedmioletni termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 upłynął w dniu wejścia w życie art. 216 ust. 2 pkt 1 tj. 22 września 2004 roku. Nie znajduje podstaw twierdzenie, że zastosowanie powyższych przepisów w rozpoznawanej sprawie jest równoznaczne z przyjęciem, że prawo działa wstecz. Z wskazanych przepisów nie wynika bowiem by odnosiły się do stanów faktycznych powstałych dopiero po ich wejściu w życie. Brzmienie art. 136 ust. 3 upoważnia do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. LexisNexis Warszawa 2005 str. 620 pkt 1). Jeśli więc przepis art. 216 ust. 2 pkt 1 pozwala na stosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 również do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to nie może być mowy o działaniu prawa wstecz z tego powodu, że kiedy przepis art. 216 ust. 2 pkt 1 wszedł w życie nie upłynął jeszcze termin 7 lat. Brak bowiem podstaw po temu by termin siedmioletni, wynikający z art. 137 , który w istocie zawiera definicję zbędności nieruchomości, odnosić jedynie do zdarzeń, powstałych po dniu jego wejścia w życie i od tej daty oceniać zbędność nieruchomości. Według unormowania zawartego w art. 137 ust. 1 o zbędności nieruchomości można mówić gdy: a) pomimo upływu 7 lat od daty ostateczności decyzji nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, b) mimo upływu 10 lat cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany Skoro więc opisana wyżej działka nr [...] ( dawniej [...]) została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji z [...] (która stała się prawomocna [...]), na poszerzenie drogi ul. [...], a cel ten nie tylko nie został zrealizowany ale nawet nie podjęto żadnych prac związanych z jego realizacją, to należy stwierdzić, że trafnie w zaskarżonej decyzji uznano, iż upłynął termin wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 1, świadczący o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie znajduje również uzasadnienia, podniesiony przez skarżącą Gminę O., zarzut sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] a jej uzasadnieniem. Decyzja ta w pkt II zawiera stwierdzenie, że działka nr [...] przechodzi na Skarb Państwa, zaś z uzasadnienia tej decyzji wynika, że działka ta przeznaczona została na poszerzenie drogi ul. [...]. Uzasadnienie decyzji wyjaśnia zatem cel przejęcia działki na rzecz Skarbu Państwa. "W procedurze administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.), w odróżnieniu od innych procedur, przyjmuje się, że decyzja administracyjna stanowi jedno rozstrzygnięcie i jest nim zarówno osnowa jak i uzasadnienie decyzji."( op. cit. str. 438 pkt 3 ). Wskazanie zatem celu wywłaszczenia tylko w uzasadnieniu decyzji, w sposób przedstawiony wyżej, daje podstawę do stwierdzenia, że cel ten jest określony w sposób wystarczająco precyzyjny, umożliwiający poczynienie niezbędnych w tym zakresie ustaleń. Trafnie w zaskarżonej decyzji uznano, że wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości jako drogi dojazdowej do sąsiadującej z nią nieruchomości, jak i pobudowanie na niej sieci wodociągowej, nie wypełnia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia jak i przesłanki z art. 229a tj. realizacji innego celu mogącego stanowić podstawę wywłaszczenia. Zawarcie przez Gminę O. umów dzierżawy przedmiotowej nieruchomości z właścicielami sąsiadujących z nią nieruchomości, z przeznaczeniem pod ogród przydomowy czy pod zieleń, wskazuje na realizację wyłącznie prywatnych interesów dzierżawców i przesądza o braku przeznaczenia na realizację celu publicznego. W pojęciu interesu publicznego nie mieszczą się też plany zagospodarowania prywatnej nieruchomości i związana z nimi konieczność zorganizowania nowego dostępu do drogi publicznej, co zasadnie podkreślono w zaskarżonej decyzji. Nie koliduje też ze zwrotem nieruchomości pobudowanie na niej infrastruktury technicznej w postaci instalacji wodociągowej. Skoro zatem z powyższego wynika, że zarzuty skarżących nie mogły prowadzić do uwzględnienia skarg, skargi podlegały oddaleniu, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/M. Kwiecińska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T. Geremek za nieobecnego sędziego /-/M. Lorych-Olszanowska