III SA/Po 961/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Kosewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazu przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), dalej: "P.w." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", nakazał M. H. - jako właścicielowi działki ew. nr [...] położonej w [...], z uwagi na spowodowane przez nią zmiany stanu wody na gruncie wpływające szkodliwie na grunty sąsiednie - przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego przez zdjęcie nadsypanego gruntu ponad naturalny poziom, w terminie do [...] października 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli dzierżawca przedmiotowej działki R. L. i jej właściciel M. H.. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1) umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania R. L.; 2) po rozpatrzeniu odwołania M. H. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, co następuje. Rozstrzygnięcie odnośnie odwołania R. L. spowodowane jest brakiem przymiotu strony. Z kolei uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wynika z niewyjaśnienia szeregu okoliczności istotnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 8 wers 3 do 20 od góry) organ podniósł, co następuje. W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i biegły hydrolog oraz sąsiedzi, przyjęli, że szkodliwe zmiany stanu wody były rezultatem podwyższenia działki nr [...] poprzez nawiezienie mas ziemnych. Dzierżawca działki nr [...] z kolei twierdzi, że ziemia nie była przywieziona, lecz została wybrana z pasa gruntu przy granicy działki i przesunięta do centrum działki. Chociaż zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] dokonał jej dzierżawca, to właścicielka działki w swoich pismach nie uznała tego za działanie samowolne. Nie zażądała od dzierżawcy zaniechania naruszania jej własności i przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Przeciwnie, Pani M. H. broni w swoich pismach legalności dokonanych zmian na terenie działki nr [...]. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że dzierżawca działał w ramach zgody otrzymanej od właścicielki działki. Podwyższenie poziomu działki nr [...] można uznać za spowodowane przez właścicielkę działki, stosownie do tego jak termin "spowodowanie zmian" powinien być rozumiany w świetle art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Nie można bowiem w rozpatrywanym przypadku uznać działań dzierżawcy za działania osoby trzeciej. Sam fakt podwyższenia poziomu działki nr [...] przez nawiezienie mas ziemnych w jej centrum nie budzi wątpliwości i nie jest podważany przez uczestników postępowania. Kluczowa jest natomiast kwestia, czy zmiana ukształtowania terenu działki nr [...] spowodowała zmianę stanu wody na jej gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Tej ostatniej kwestii nie wyjaśniono. Z materiału dowodowego nie wynika, że zmiana ukształtowania działki ew. nr [...] skutkuje zmianą stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei w opinii biegłego znalazła się taka teza, ale nie została ona wystarczająco uzasadniona. Zdaniem biegłego (str. 14 opinii) zmiana ukształtowania działki ew. nr [...] ma niewątpliwy wpływ na zalewanie wodą opadową i roztopową z terenu tej działki, działek sąsiednich i wspólnej drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...], a położonych znacznie niżej niż aktualna rzędna terenu powierzchni działki nr [...]. Biegły nie odniósł się jednak do kwestii zalewania działek sąsiednich. Nie podał argumentów, z których wyprowadził powyższy wniosek. Nie podał informacji, na których działkach sąsiednich była woda, w jakiej ilości i z jakiego kierunku spływała. Biegły zaznaczył, że nie wszedł na działkę ew. nr [...] (z powodu braku zgody właściciela - str. 11 i 13 opinii) i nie zmierzył wysokości nasypu ziemnego. Nie zbadał też struktury gruntu przez wykonanie odwiertów. Nie wiadomo zatem, czy grunt był utwardzony i nieprzesiąkliwy, czy też grunt był luźno związany i przesiąkliwy. W zakresie ukształtowania terenu biegły zamieścił w opinii informację, że opiniowany teren jest nieznacznie zróżnicowany wysokościowo o deniwelacjach średnio w zakresie do 1,0 m. Najwyżej jest położona szosa [...], następnie podwyższona działka nr [...], a poniżej działki nr [...] [...], [...], [...] (str. 10 opinii). Biegły nie określił, nawet szacunkowo, o ile centymetrów lub metrów działka ew. nr [...] znajduje się powyższej działek sąsiednich. Informacji takiej nie stanowi wskazanie, że nasyp ziemny ma wysokość średnio ok. 1 m (biegły nie wszedł na działkę ew. nr [...]). Działka ew. nr [...] graniczy z działkami ew. nr [...] Biegły nie wypowiedział się czy i w jaki sposób wymienione działki były zalewane, a także czy woda spływała również na działki dalej położone, a jeśli tak, to które. Przedłożona w sprawie opinia biegłego nie zawiera ustaleń pomocnych do załatwienia sprawy. Opinia powinna koncentrować się na opisaniu wyniku badania terenu działki ew. nr [...] i wskazaniu czy z działki tej spływa woda opadowa na działki sąsiednie. W tym celu konieczne jest wejście na teren działki ew. nr [...], sprawdzenie morfologii i przesiąkliwości gruntu na tej działce, a także sprawdzenie, czy woda spływa na grunty sąsiednie. Ponownie wykonana opinia biegłego powinna umożliwić ustalenie, czy istnieje adekwatny związek przyczynowo - skutkowy między zmianą ukształtowania terenu działki ew. nr [...] a zmianą stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego strona wskazała, że zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 tej decyzji (tj. zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. skutkującym jego uchyleniem i przekazaniem w tym zakresie sprawy do organu pierwszej instancji), ale zaskarża część jej uzasadnienia zawartego na jej stronie 8 od wersu 3 do 20 od góry. Strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 in fine K.p.a. przez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, gdyż nie wskazano jakie fakty zostały ustalone i na podstawie jakich dowodów; 2. art. 107 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 2, art. 15 i art. 127 K.p.a. przez ocenę stanu faktycznego mogącą prowadzić do wiążącego ukształtowania sytuacji prawnej strony, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania; 3. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez sporządzenie wskazanych w sprzeciwie od decyzji fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji w niejasny sposób; strona nie wie, które zapatrywania na stronie 8 zaskarżonej decyzji od wersu 3 do 20 od góry organ przyjął za własne i dlaczego, a które jedynie przytacza. Strona wniosła o uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawartego na jej stronie 8 od wersu 3 do 20 od góry. W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wskazano m. in., że z informacji uzyskanej od dzierżawcy działki R. L. wynika, iż nie nawieziono na działkę żadnych mas ziemnych powodujących podwyższenie jej poziomu, a w konsekwencji zmianę stanu wód gruntowych. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji organ odwoławczy podtrzymał swe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego podlega oddaleniu, gdyż decyzja ta jest zgodna z prawem. Sąd podziela w całości stanowisko organu. W związku z jego omówieniem powtarzanie go byłoby zbędne. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W zaskarżonym pkt 2 decyzji organu odwoławczego, podjętym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono skierowany do strony nakaz przywrócenia należącej do niej działki ew. nr [...] do stanu poprzedniego i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Co więcej, wyraźnie się z nim zgodziła, gdyż również jej zdaniem organ pierwszej instancji nie wykazał, aby była podstawa do nakazania jej przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. Jak już wyżej wskazano, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest zatem, czy istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu przesłanki takie istniały, stąd organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji naruszył bowiem przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), gdyż nie ustalił, czy istnieje związek przyczynowy między - przyjętą przez organ odwoławczy - zmianą ukształtowania działki należącej do strony a zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd w całości podziela rozważania organu dotyczące braków opinii biegłego w tym zakresie, a w związku z ich przytoczeniem nie powtarza ich. Stanowiło to podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w tym zakresie - zgodnie z art. 64e p.p.s.a. - Sąd rozpoznaje sprawę. Strona wniosła sprzeciw jedynie od części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zawartego na jej stronie 8 w wierszu od 3 do 20 od góry. Zarzuty sprzeciwu nie są zasadne, gdyż w zakwestionowanym fragmencie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wyraźnie przyjął, że nastąpiła zmiana ukształtowania przedmiotowej działki przez jej dzierżawcę przez przemieszczenie mas ziemnych w jej granicach, za co odpowiedzialność ponosi jej właściciel (strona). Organ odwoławczy podał również dowody, na jakich podstawie tą okoliczność ustalił (opinia biegłego i stanowisko właścicieli sąsiednich działek). Stanowisko to, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest dla tego organu wiążące (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 1508/17 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji - na podstawie całokształtu zgromadzonych przez siebie dowodów, w tym opinii nowego biegłego bądź uzupełnienia opinii poprzedniej - ustali, czy rzeczywiście zmieniono ukształtowanie przedmiotowej działki ew. nr [...], a jeśli tak - czy są tego prawne konsekwencje. Nie są zatem zasadne zarzuty sprzeciwu dotyczące nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jej niejasności i jej wiążącego charakteru w tym zakresie, stąd nie naruszono w tym zakresie wskazanych w tych zarzutach przepisów postępowania. W związku z powyższym Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 p.p.s.a.