III SA/Po 962/11

Dnia 18 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi x na wynik oceny wniosku Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w przedmiocie oceny wniosku o udzielenie wsparcia finansowego na uruchomienie działalności gospodarczej w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia : odrzucić skargę Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. x wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wynik oceny wniosku Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w przedmiocie oceny wniosku o udzielenie wsparcia finansowego na uruchomienie działalności gospodarczej w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Dodatkowo, w myśl art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawą taką jest powołana przez stronę skarżącą ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (DZ.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej jako: ustawa o z.p.p.r., z której przepisów wynika przedmiot kontroli sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dofinansowania projektów. Zgodnie z art. art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 30 b tej ustawy dotyczy, negatywnej oceny projektu dokonanej przez instytucje organizujące konkurs, wymienione w art. 29, a więc przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Podkreślić należy, iż przez projekt należy rozumieć, stosownie do art. 5 pkt 9 ustawy o z.p.p.r. - przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Przy czym art. 30b – art. 30g dotyczą wyboru do dofinansowania projektów o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o z.p.p.r. (wyłonionych w trybie konkursu). W niniejszej sprawie skarżący jest uczestnikiem projektu "Pracuj dla siebie – program wspomagania przedsiębiorczości w powiatach pilskim i złotowskim". Projekt ten został wyłoniony w drodze konkursu ogłoszonego na podstawie art. 29 ustawy o z.p.p.r. przez Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu jako Instytucję Pośredniczącą II stopnia (IP2) Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projektodawcą jest D. Zgodnie przyjętym Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki jednym z celów szczegółowych Programu jest zmniejszenie bezrobocia wśród znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku poprzez wspieranie rozwoju przedsiębiorczości przez działania doradczo szkoleniowe i przyznawanie środków przeznaczonych na rozwój przedsiębiorczości. W ramach tego działania realizowane są projekty konkursowe, których przedmiotem jest realizacja wsparcia dla osób zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej. Wsparcie może być realizowane m.in. przez doradztwo i przyznanie dotacji do wysokości 40.000,00 zł. Beneficjentem omawianego konkursu nie mogą być osoby fizyczne, zaś grupą docelową bezpośrednio korzystającą z pomocy – mają być osoby fizyczne. Zgodnie z "Zasadami udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" w przypadku projektów realizowanych w ramach działania 6.2, podmiotem udzielającym pomocy na rozwój przedsiębiorczości jest Beneficjent – projektodawca. Realizując swój projekt, udziela on pomocy de minimis w formie jednorazowej dotacji lub wsparcia pomostowego Beneficjentom Pomocy – osobom fizycznym. Jak wynika z powyższego, w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki pomoc na rozwój przedsiębiorczości udzielana jest dwuetapowo. Na etapie pierwszym w drodze konkursu wybierany jest podmiot – Beneficjent nie będący osobą fizyczną, któremu powierza się rozdział środków pomocowych, zgodnie z przedstawionym przez niego projektem, między Beneficjentów Pomocy – czyli osoby fizyczne mające podjąć własną działalność gospodarczą. Na etapie drugim Beneficjent, będący operatorem pomocy, realizuje swój projekt rozdziału pomocy na podstawie umowy z organizatorem konkursu (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) i wedle reguł zawartych w projekcie. Instytucja Pośrednicząca II st. nie zajmuje się zatem sama rozdziałem środków między Beneficjentów Pomocy, tylko wyłania w drodze konkursu podmiot i projekt, wedle którego pomoc ma być rozdzielana. Celem konkursu jest wybór najlepszego operatora pomocy, który sprawnie rozdzieli pomoc między Beneficjentów Pomocy (ostatecznych) i w ten sposób zrealizuje cele Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Dodać można, że w projekcie i umowie zawartej między projektodawcą (Beneficjentem) a organizatorem konkursu (Instytucją Pośredniczącą II st.) ustalone są relacje między Beneficjentem a Beneficjentami Pomocy a także sposób procedowania przy rozdziale pomocy między Beneficjentów Pomocy, który to sposób (poprzez odwołanie się w regulaminie konkursu do Wytycznych) określony został przez Instytucję Pośredniczącą. To z kolei oznacza, iż trzeba rozróżnić stosunki prawne między organizatorem konkursu i uczestnikami konkursu oraz stosunki prawne między uczestnikiem konkursu (który w wyniku "zwycięstwa" stał się Beneficjentem i otrzymał pomoc na realizację swego projektu) i uczestnikami tego projektu (którzy chcieliby w ramach projektu uzyskać od Beneficjenta dotację na dofinansowanie rozpoczynanej działalności gospodarczej). Wsparcie Beneficjenta Ostatecznego przez Beneficjenta stanowi realizację projektu, którego istotą jest rozdział pomocy na Działanie 6.2. "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Skarżący - uczestnik projektu "Pracuj dla siebie – program wspomagania przedsiębiorczości w powiatach pilskim i złotowskim" poprzez przystąpienie do projektu nie wszedł w żadną relację prawną ani z Instytucją Pośredniczącą I st. (Zarząd Województwa Wielkopolskiego), ani z Instytucją Pośredniczącą II st. (Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu) i żaden z tych podmiotów nie był ich partnerem w toku realizacji projektu. Zauważyć należy, że sam projekt i zawarty w nim sposób rekrutacji oraz późniejszy wybór Beneficjentów Ostatecznych (Pomocy) był oceniany w konkursie i został zaakceptowany, zatem na etapie jego realizacji Instytucja Pośrednicząca II st. (Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu) mogła nadzorować jedynie, czy działania D są zgodne z projektem i zawartą umową. Stosunki między uczestnikami projektu a Beneficjentem były regulowane projektem "Pracuj dla siebie – program wspomagania przedsiębiorczości w powiatach pilskim i złotowskim" i wydanym na jego podstawie Regulaminem. Przechodząc do oceny dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej działań podjętych przez Beneficjenta wobec uczestników projektu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie innym niż wynikający z art. 3 § 2 p.p.s.a. musi wynikać z ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która poddaje kontroli sądowoadministracyjnej określone w niej działania podejmowane w ramach realizacji programów operacyjnych. Ustawa szczególna nie może być interpretowana rozszerzająco, zatem kontroli sądowoadministracyjnej podlegają te tylko działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie o z.p.p.r. jako podlegające tej kontroli. Art. 30b i art. 30c ustawy o z.p.p.r., określające zakres kontroli sądowoadministracyjnej, są częścią całego uregulowania i muszą być wykładane w zgodzie z pozostałymi uregulowaniami ustawy. Z art. 30 ustawy o z.p.p.r. wynika, że podstawę dofinansowania stanowi umowa zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą program operacyjny. Art. 30a i art. 30b ustawy o z.p.p.r. precyzują procedury wyłonienia beneficjenta, z którym zostaje zawarta umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 30 ustawy. Są to procedury prowadzone przez te podmioty, które potem zawrą umowę z wybranym beneficjentem, a więc instytucję zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą program operacyjny. Także regulacje art. 30c ustawy o z.p.p.r. stanowią kontynuację procedur odwoławczo-kontrolnych, zatem przewidziana nimi skarga do sądu przysługuje po wyczerpaniu procedur, o których mowa w art. 30b ustawy (środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego), a więc środków odwoławczych od rozstrzygnięć instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej program operacyjny. Ustawa nie przewiduje natomiast kontroli sądowoadministracyjnej działań Beneficjentów wobec Beneficjentów Ostatecznych (Pomocy), które to działania regulowane są projektem i umową między Beneficjentem a Instytucją Pośredniczącą II st. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2011 r., II GSK 790/11). W tym stanie rzeczy uznać należy, że na działania Beneficjenta w toku realizacji projektu nie służy uczestnikowi projektu skarga do sądu administracyjnego na podstawie ustawy o z.p.p.r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.