III SA/Po 970/15

Dnia 14 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi R. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ...z dnia ... oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia .... Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją[...] , wydaną w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ) oraz art. 24 ust 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2015 r. , poz. 308), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]o uchyleniu decyzji z dnia [...]w sprawie przyznania x płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na[...] rok. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, x w dniu [...]r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, deklarując do płatności działki ewidencyjne nr [...]o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją wydaną w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał x jednolitą płatność obszarową na [...] r. w wysokości [...] zł. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją o przyznaniu płatności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi. W dniu [...]r. dokonano bowiem aktualizacji ortofotomapy na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie wsi [...]. W wyniku dokonanej aktualizacji nastąpiła zmiana powierzchni referencyjno – gospodarczej dla ww. działki. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej płatności. Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 kpa , art. 7 ust 1, art. 19 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) uchylił decyzję z dnia [...]r. oraz przyznał x jednolitą płatność obszarową na[...] r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazując na dokonaną aktualizację ortofotomapy na ww. działce ewidencyjnej nr [...], w wyniku której nastąpiła zmiana powierzchni referencyjno – gospodarczej dla ww. działki, wyjaśnił, że nowa powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza wyniosła [...] ha. W związku z tym, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku ([...] ha), a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...]%, pomniejszono kwotę płatności do z[...]ł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją wydaną w dniu [...]r. uchylił wskazaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wpływ na rozstrzygnięcie miał fakt uaktualnienia danych zapisanych w referencyjnej bazie systemu informatycznego ZSZiK dla działki ewidencyjnej nr [...], która nastąpiła w dniu [...] r., czyli po dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności na [...] r. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie wykazano, czy podstawa wznowienia została udowodniona w trakcie postępowania administracyjnego. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 kpa , art. 7 ust 1, art. 19 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) uchylił decyzję z dnia[...] r. oraz przyznał x jednolitą płatność obszarową na [...] r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] r. szczegółowo wskazano powód, który stanowił przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności na [...] r. Organ ponownie stwierdził, że dokonana analiza ortoforomapy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje, że w [...] r. powierzchnia referencyjna, kwalifikująca się do płatności jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej zmniejszono powierzchnię działek ewidencyjnych do powierzchni ewidencyjno – gospodarczej, w konsekwencji zmniejszając kwotę przyznanej płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że wpływ na rozstrzygniecie miał fakt uaktualnienia danych zapisanych w referencyjnej bazie systemu informatycznego dla działki nr [...], która nastąpiła w dniu [...] r., czyli po dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok [...]r. Organ wskazując na przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 wyjaśnił jednak, że w przedmiotowej sprawie istotne jest, że dowód w postaci ortofotomapy, która jest zarejestrowana w referencyjnej bazie systemu informatycznego ZSZiK został wykonany w dniu [...]r., natomiast udostępniony dopiero w dniu [...] r. Organ podkreślił, że obraz ortofotomapy wykonany w dniu [...] r. przedstawia rzeczywiste powierzchnie użytkowane rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...]na rok . [...] W ocenie organu, ortofotomapa wykonana w dniu [...] r. jest dowodem potwierdzającym stan na działce nr [...] w dniu wydania decyzji, który ma wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, jednak nie był znany organowi na dzień wydania decyzji. Organ odwoławczy uznał zatem, że powierzchnia dla działki ewidencyjnej nr[...] została wyznaczona prawidłowo, przy wykorzystaniu w tym celu obrazu działki ewidencyjnej na obrazie ortofotomapy z dnia [...] r. Zatem, powierzchnia uznana decyzją z dnia [...] r. nie odpowiada powierzchni faktycznie wykorzystywanej rolniczo w [...] r. x wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontroli sądowej poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]r., który po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania x płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na [...]r. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...]r. i przyznał płatności w pomniejszonej wysokości. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności, stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stosowania wykładni ścieśniającej. W przedmiotowej sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie w oparciu o art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z postanowienia o wznowieniu postępowania , jako nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, istniejącą w dacie wydania decyzji z dnia [...]r, a nieznaną organowi, wskazano zmianę powierzchni referencyjno – gospodarczej dla działki nr [...], położonej w obrębie wsi [...], którą skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności. Przedmiotowa okoliczność została ujawniona w dniu [...] r., kiedy dokonano aktualizacji ortofotomapy na ww. działce nr . [...] Jak wskazał organ, w wyniku dokonanej aktualizacji nastąpiła zmiana powierzchni referencyjno – gospodarczej, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość płatności przyznanej ww. decyzją. Wniosek skarżącej z dnia[...] r., zakończony wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, jak wynika z uzasadnienia decyzji, był weryfikowany pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz poddany kontroli administracyjnej. Powierzchnia działek, deklarowana we wniosku, została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym stanowi art. 17 rozporządzenia Rady ( WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (ortofotomapa z [...]r.). Nowy dowód w sprawie, czyli ortofotomapa, na podstawie której określono, według organu, poprawną powierzchnię referencyjno – gospodarczą dla działki nr [...] w [...]r., wykonana została w dniu[...] r. – data wykonania zdjęcia. W ocenie organu odwoławczego, jest to dowód potwierdzający stan na działce nr [...] w dniu wydania decyzji, który ma wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, jednak nie był znany organowi na dzień wydania decyzji, albowiem udostępniony został organowi dopiero w dniu [...] r. Ponowna weryfikacja powierzchni zadeklarowanej we wniosku skarżącej w oparciu o nową ortofotomapę wykazała przedeklarowanie działki nr [...] i w konsekwencji zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności, co skutkowało wznowieniem postępowania, uchyleniem decyzji ostatecznej oraz przyznaniem skarżącej płatności w zmniejszonej wysokości. Wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, które skutkowały uchyleniem rozstrzygnięć podjętych przez organy, budzi przedstawiony zarówno w postanowieniu o wznowieniu postępowania jak i w uzasadnieniach decyzji, stan faktyczny, który zdaniem organów, uzasadniał wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim, w kontrolowanej sprawie nie wyjaśniono, dlaczego rozpoznając wniosek skarżącej w [...] r. nie skorzystano z dowodu w postaci ortofotomapy wykonanej kilka miesięcy wcześniej, tj. [...] r. Z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]r. , wynika, że wniosek skarżącej z dnia [...]r. o przyznanie płatności był poddany kontroli administracyjnej, zaś powierzchnia działek, deklarowana w tym wniosku, została ustalona w oparciu o ortofotomapę z [...] r. Organ nie wyjaśnił natomiast, czy i kiedy Kierownik Biura Powiatowego wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że dowód ten nie był organowi znany z niezależnych od tego organu przyczyn. Nie wyjaśnił jednak, jakie to były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu. Nie można bowiem uznać, że dany dowód , czy wynikająca z tego dowodu okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzje, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, to oznacza, że wynikające z nich okoliczności są organowi znane. Zaś fakt braku ich uwzględnienia nie może uzasadniać wznowienia postępowania. W ocenie Sądu zatem, organy nie wykazały, że dowód w postaci ortofotomapy wykonanej w dniu [...]r., czy też wynikająca z tego dowodu okoliczność, były nowe dla organu wydającego decyzję w dniu [...] r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też, czy data [...]r. wskazywana, jako data udostępnienia organowi ortofotomapy wykonanej na podstawie zdjęć z [...] roku, jest datą kiedy ortofotomapa trafiła do systemu, którym posługuje się ARiMR, czy też datą, w jakiej organ zapoznał się z tym dowodem. Powyższych wątpliwości nie można wyjaśnić na podstawie załączonych akt administracyjnych. Tym samym zaś, nie sposób ocenić, czy w istocie w kontrolowanej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a będące warunkiem wznowienia postępowania. W tym miejscu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, wskazuje również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie II GSK 595/14, który w pełni podziela, że nie można podzielić zapatrywania, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleifnormatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. W ocenie Sądu, wszystkie przedstawione wyżej kwestie powinny zostać ustalone i wyjaśnione przy ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż od ustaleń tych zależy niewątpliwie dopuszczalność wznowienia postępowania w kontrolowanej sprawie. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie organy nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości istnienia podstawy do wznowienia postępowania, odnoszenie się do merytorycznych zarzutów dotyczących rozpoznania istoty sprawy po wznowieniu postępowania jest przedwczesne. W świetle powyższego Sąd, uznając, że zaskarżoną decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak również postanowienie o wznowieniu postępowania wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art.77 i art.. 80 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 lit.c i art. 134 orzekł, jak w sentencji.