III SA/Po 974/16

Dnia 16 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi C. Spółka Partnerska z siedzibą w ... na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Spółka partnerska "[...] W. H. [...] J. M.–[...]" z siedzibą w P. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Wzmocnienie konkurencyjności Kliniki [...] [...] poprzez wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych i zastosowanie innowacyjnych metod leczenia implantologicznego" w ramach konkursu nr [...], w celu uzyskania dofinansowania w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014–2020, Osi Priorytetowej 1 "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", Działanie 1.5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Poddziałanie 1.5.2 "Wzmocnienie konkurencyjności kluczowych obszarów gospodarki regionu". We wniosku wnioskodawczyni wskazała, że przedmiotem projektu miałoby być wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych poprzez stworzenie innowacyjnej kliniki implantologii. Realizacja projektu pozwoliłaby na zakup innowacyjnego sprzętu medycznego, dzięki któremu wnioskodawczyni mogłaby wprowadzić do swojej oferty nowe i udoskonalone usługi stomatologiczne. Przedmiot projektu wpisuje się, zdaniem projektodawczyni, w transformację gospodarki regionalnej poprzez unowocześnienie, zróżnicowanie usług oraz tworzenie innowacyjnych rozwiązań. W ramach projektu przewidziano następujące zadania: 1. budowa budynku kliniki (1 środek trwały), 2. zakup sprzętu medycznego i wyposażenia (79 środków trwałych). Szczegółowymi celami projektu miałyby być: podniesienie jakości obecnie oferowanych usług, wprowadzenie do oferty nowych usług, zwiększenie efektywności pracy, zastosowanie w procesie świadczenia usług technologii ICT, pozytywne oddziaływanie na środowisko, przełamanie barier w firmie, pozytywny wpływ na rynek pracy – zwiększenie zatrudnienia (10 lekarzy, 5 higienistek, 5 asystentek, 4 pracowników rejestracji, 3 pracowników administracji), wzrost przychodów i umocnienie pozycji rynkowej, wprowadzenie do firmy innowacyjnych technologii i usług, rozwój poprzez innowacje, wdrożenie wyników prac B+R. Wnioskodawczyni wskazała, że zakup zestawu sprzętu stomatologicznego pozwoli na wprowadzenie w ramach projektu innowacyjnej technologii niestosowanej w Polsce dłużej niż 3 lata i niestosowanej w świecie dłużej niż 5 lat. Dzięki realizacji przedmiotowego zadania będzie możliwe wdrożenie w klinice trzech innowacyjnych metod leczenia: metody fotofunkcjonalizacji implantów, metody szablonów chirurgicznych, metody frezowania – protetyka jednego dnia. Zastosowanie metody fotofunkcjonalizacji wszczepów dentystycznych byłoby możliwe dzięki zakupowi aparatu do napromieniowania UV implantów, co poszerzyłoby znacząco możliwości leczenia nawet najtrudniejszych przypadków klinicznych. Metoda szablonów chirurgicznych stosowanych w leczeniu implantologicznym byłaby możliwa do wdrożenia poprzez zakup wysokiej klasy aparatu RTG 3D dającego bardzo zaawansowane możliwości obrazowania. Wdrożenie zaś metody frezowania elementów rekonstrukcyjnych stosowanych w stomatologii odtwórczej byłoby możliwe dzięki zakupowi urządzenia do skanowania i frezowania. Pismem z dnia 27 maja 2016 r. Zarząd Województwa poinformował wnioskodawczynię o negatywnej ocenie projektu. Jakkolwiek wniosek spółki został oceniony pozytywnie przez ekspertów (uzyskał 70% maksymalnej liczby punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej) i tym samym znalazł się na liście projektów ocenionych pozytywnie pod względem merytorycznym, to jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach konkursu. Spółka partnerska "[...] [...] J. M.–[...]" wniosła protest, który w orzeczeniu z dnia 26 sierpnia 2016 r. nie został uwzględniony przez Komisję Odwoławczą. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wyjaśniono, iż w zakresie kryterium nr [...] Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych uznano, że wnioskodawczyni nie dowiodła, że projekt (w sposób bezpośredni lub pośredni, poprzez kontynuację w projekcie dotychczasowej pozytywnej polityki spółki) będzie oddziaływać w sposób pozytywny na zasady horyzontalne. Przedstawione przez wnioskodawczynię działania mogą być wprowadzone niezależnie od projektu i nie mają z nim bezpośredniego związku. Powyższe nie pozwoliło na przyznanie punktów według tego kryterium. Komisja Odwoławcza podkreśliła, że uzasadnienie projektu odnoszące się do jego wpływu na zrównoważony rozwój jest zbyt ogólne. Nie wskazano na konkretne rozwiązania, które miałyby stanowić podstawę do przyznania punktów. W tym względzie wnioskodawczyni sformułowała ogólne stwierdzenia, niepoparte żadnymi miarodajnymi działaniami, które przekładałyby się na wymierne efekty. Ponadto zastosowane w urządzeniach rozwiązania są standardowe i wynikając z norm dla tego typu urządzeń. Projektodawczyni nie wykazała pozytywnego wpływu na zrównoważony rozwój, a jedynie wpływ neutralny, co nie jest podstawą do przyznania punktów. W zakresie kryterium nr [...] Nowy/a produkt/usługa oferowany/a przez wnioskodawcę w wyniku realizacji projektu, organ wskazał, iż mając na względzie fakt, że wnioskodawczyni posiada już w swojej ofercie takie usługi (implantologię i protetykę), nie będzie to nowa usługa, lecz udoskonalona w stosunku już oferowanej. W związku z tym nie przyznano punktów za wskazane kryterium. Sam fakt uznania wskaźnika Liczba nowych produktów/usług na etapie oceny formalnej, nie świadczy jeszcze o tym, że kryterium to zostanie uznane za spełnione. Wnioskodawczyni zarówno w dokumentacji aplikacyjnej, jak i w proteście opisuje stan obecny ze wskazaniem, "jak jest teraz", czyli dowodzi, że usługi już wykonuje; w projekcie znacząco zmienia cechy dotychczas stosowanego w klinice procesu leczenia protetycznego. W zakresie kryterium nr [...] Wpływ projektu na poprawę produktywności / efektywności wnioskodawcy, organ stwierdził, iż mając na względzie wysokość nakładów inwestycyjnych, a także takie parametry, jak wartość NPV projektu oraz oświadczenie wnioskodawczyni (efektywność projektu należy ocenić na niskim poziomie), uznano, że wpływ projektu na poprawę produktywności/efektywności wnioskodawczyni jest umiarkowany. P. tym sytuacja ekonomiczna spółki jest bardzo dobra. Już przed rozpoczęciem projektu, tj. w 2015 roku, rentowność kształtowała się na poziomie 30% (zysk netto/przychody ze sprzedaży), a zatem projektowana rentowność sprzedaży spółki po zakończeniu realizacji projektu zostanie ukształtowana na tym samym poziomie (30,09%) i nie nastąpi poprawa efektywności wnioskodawcy w tym zakresie. Biorąc to pod uwagę przyznano wnioskodawczyni 3 punkty na 5 możliwych w ramach wskazanego kryterium. Zdaniem Komisji Odwoławczej znaczenie w świetle omawianego kryterium ma nie tylko to, czy (na ile) będzie realizowany cel przedsiębiorstwa, ale jak efektywnie. W przypadku, gdy wnioskodawczyni używa ogólnych stwierdzeń, typu znacząco wzrosną zyski, to ocena nie może być maksymalna. W skardze spółka zarzuciła organowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w związku z regulaminem konkursu nr [...], w ramach Osi Priorytetowej 1 "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", Działanie 1.5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Poddziałanie 1.5.2 "Wzmocnienie konkurencyjności kluczowych obszarów gospodarki regionu": G. Ocena merytoryczna, pkt 3. Zgodnie z przywołanym punktem regulaminu: Oceny merytorycznej dokonują członkowie KOP w oparciu o Kryteria Wyboru Projektów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 zatwierdzone przez Komitet Monitorujący WRPO na lata 2014-202, będące załącznikiem nr [...] do regulaminu. Mając to na uwadze skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że weryfikacja projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, odnosząc się do stanowiska organu w zakresie kryterium nr [...], iż wskazała oddziaływanie projektu na trzy główne obszary brane pod uwagę przy ocenie polityki zrównoważonego rozwoju. Po pierwsze, w dokumentacji aplikacyjnej wykazano cechy wpływające na wdrożenie w ramach projektu rozwiązań przyczyniających się do ograniczenia zanieczyszczenia środowiska. W parametrach technicznych Autoklawu wskazano, że posiada rozwiązanie ograniczające zużycie wody. W parametrach technicznych Aparatu RTG 3D wskazano na precyzję i dokładność wykonywanego obrazowania. Jest to bezpośrednio powiązane ze zmniejszoną eksploatacją pacjenta na oddziaływanie szkodliwego promieniowania i promieniowaniem do środowiska. Po drugie, planowana do realizacji inwestycja została zaprojektowana w sposób pozytywnie oddziałujący na aspekt zmiany nieracjonalnych wzorców konsumpcji i produkcji. Świadczy o tym katalog urządzeń planowanych do zakupu, gdzie bardzo dużą wagę przy doborze zestawów odgrywała minimalizacja odpadów powstałych w procesie świadczenia usług stomatologicznych. Po trzecie, realizacja zadań wyszczególnionych w projekcie i wdrożenie nowych i udoskonalanych usług będzie miało przełożenie na poprawę zdrowotności. Wnioskodawczyni podkreśliła, że wykazała oddziaływanie projektu na pozytywną realizację polityki równości szans i niedyskryminacji, a także polityki równouprawnienia płci. Podejmowane działania są – jej zdaniem – zależne od projektu i mają z nim bezpośredni związek. Ustosunkowując się do stanowiska organu odnośnie do kryterium nr [...], według skarżącej doszło do naruszenia zasady przejrzystości i nie zostały zastosowane kryteria oceny przedstawione w dokumencie programowym – załącznik nr [...] do regulaminu konkursu – kryteria wyboru projektów. Skarżąca nie kwestionuje, że wskazane w projekcie usługi mają przeznaczenie tożsame z już posiadanymi w przedsiębiorstwie usługami. Istotne znaczenie mają w tym wypadku różnice w cechach nowej usługi. W świetle zapisów kryteriów wyboru, aby uznać usługę za nową musi zostać spełniony co najmniej jeden z warunków; przedstawione w projekcie usługi charakteryzują się znaczącymi różnicami w stosunku do aktualnie świadczonych usług. W zakresie kryterium nr [...] skarżąca wskazała, że nie jest dla niej zrozumiała argumentacja organu, iż nie można uznać za wzrost rentowności niewielkiego wzrostu, jaki wykazany został w projekcie. W jej ocenie uzyskanie rentowności na poziomie 30% i więcej jest wynikiem bardzo dobrym. Wnioskodawczyni wykazała, jej zdaniem, że projekt wpłynie w wysokim stopniu na poprawę jej produktywności i efektywności. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa powodujących obowiązek uwzględnienia skargi. Zgodnie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa"), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). W kontekście treści wniosków skargi należy podkreślić, że wyłącznym kryterium kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny wniosku (projektu) dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej. Ocena projektów powinna być dokonywana z uwzględnieniem zasad: przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy). W myśl art. 53 ust. 2 ustawy, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie przedłożony przez skarżącą projekt otrzymał ocenę negatywną – w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jakkolwiek bowiem projekt został oceniony pozytywnie przez ekspertów (uzyskał 70% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej) i tym samym znalazł się na liście projektów ocenionych pozytywnie pod względem merytorycznym, to jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach konkursu. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczył merytorycznej oceny projektu przez Zarząd Województwa z punktu widzenia kryteriów merytorycznych nr [...] i [...]. Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu nieuzasadnione są argumenty strony skarżącej związane z oceną projektu według kryterium merytorycznego nr [...]: Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych. Zgodnie z jego opisem, ocenie podlega to, czy projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE. Zakres realizacji zasad horyzontalnych obejmuje: zrównoważony rozwój, równość szans i niedyskryminację, równouprawnienie płci oraz inne, niewskazane zasady. Z opisu tego kryterium wynika, że w jego ramach sprawdzane jest w szczególności to, czy projekt nie ogranicza równego dostępu do zasobów (towarów, usług, infrastruktury) ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Ponadto sprawdzane jest to, czy projekt obejmuje finansowanie przedsięwzięć minimalizujących oddziaływanie działalności człowieka na środowisko. Zasada zrównoważonego rozwoju jest zachowana, jeżeli w ramach projektu zakłada się podejmowanie działań ukierunkowanych na: racjonalne gospodarowanie zasobami, ograniczenie presji na środowisko, uwzględnianie efektów środowiskowych w zarządzaniu, podnoszenie świadomości ekologicznej społeczeństwa. Ocenie podlega także to, czy projekt przewiduje wdrożenie ekoinnowacji lub technologii proekologicznych. Zastrzeżenia organu dotyczyły tego, iż wnioskodawczyni nie dowiodła, że projekt (w sposób bezpośredni lub pośredni, poprzez kontynuację w projekcie dotychczasowej pozytywnej polityki spółki) będzie oddziaływać w sposób pozytywny na zasady horyzontalne. Organ stwierdził, że zaproponowane przez wnioskodawczynię działania mogą być wprowadzone niezależnie od projektu i nie mają z nim bezpośredniego związku. Ponadto uzasadnienie projektu odnoszące się do jego wpływu na zrównoważony rozwój jest, według organu, zbyt ogólne. Nie wskazano w nim na konkretne rozwiązania, które miałyby stanowić podstawę do przyznania punktów. Projektodawczyni nie poparła swoich twierdzeń żadnymi miarodajnymi działaniami, które przekładałyby się na wymierne efekty. Zdaniem oceniających, zastosowane w urządzeniach rozwiązania są standardowe i wynikają z norm dla tego typu urządzeń. Tym samym projektodawczyni nie wykazała pozytywnego wpływu na zrównoważony rozwój, a jedynie wpływ neutralny, co nie jest podstawą do przyznania punktów. Należy stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej oceny z punktu widzenia przedstawionego wyżej kryterium merytorycznego oceny projektu. Organ prawidłowo uzasadnił wyrażoną w orzeczeniu odwoławczym ocenę, iż przedstawione przez wnioskodawczynię działania mają charakter standardowy, nie odbiegają od rozwiązań współcześnie stosowanych, a ponadto nie są immanentnie związane z projektem. Nie budzi wątpliwości jednolite stanowisko organu wskazujące na to, że projekt nie będzie oddziaływać w sposób pozytywny na zasady horyzontalne UE. Bezzasadny jest argument podniesiony przez skarżącą w treści skargi odnośnie do oceny w ramach kryterium nr [...]: Nowy/a produkt/usługa oferowany/a przez wnioskodawcę w wyniku realizacji projektu. Z opisu tego kryterium wynika, że w pierwszej kolejności oceniający musi stwierdzić, czy przedsiębiorstwo wprowadza do oferty nowy produkt. Musi zatem wiedzieć, że nowy produkt / usługa różni się znacząco swoimi cechami lub przeznaczeniem od produktów dotychczas wytwarzanych lub oferowanych przed przedsiębiorstwo. Wprowadzenie do oferty oznacza włączenie produktu / usługi do katalogu produkowanych lub oferowanych wyrobów / świadczonych usług oraz rzeczywiste promowanie ich wśród klientów / potencjalnych klientów nowych produktów / usług, ale także techniczne, technologiczne i organizacyjne przygotowanie przedsiębiorstwa do produkcji nowego produktu / świadczenia nowej usługi. W świetle opisu wskazanego kryterium nie sposób uznać, iż organ naruszył zasadę przejrzystości oraz że nie zostały zastosowane kryteria oceny przedstawione w dokumencie programowym. Organ odniósł się w sposób bezpośredni do ww. kryterium wykazując, że w badanym przypadku – mając na względzie fakt, że wnioskodawczyni posiada już w swojej ofercie odpowiednie usługi (implantologię i protetykę), przedstawione we wniosku usługi nie będą odznaczały się cechą nowości. Nie będą to usługi nowe, lecz usługi udoskonalone w stosunku do już oferowanych. Podkreślić należy, że organ nie zakwestionował innowacyjności zastosowanych rozwiązań w ramach odpowiednich usług, lecz stwierdził – zgodnie z treścią opisu ww. kryterium – że opisane usługi nie będą wprowadzać nowych usług. Zarówno bowiem cechy dotychczasowych i projektowanych usług, jak i ich przeznaczenie oraz grupa docelowa są tożsame. Nie budzi zastrzeżeń Sądu klarowna i spójna ocena, zgodnie z którą projektowane usługi nie różnią się znacząco swymi cechami lub przeznaczeniem od usług dotychczas oferowanych przed przedsiębiorstwo skarżącej spółki. Organ nie przekroczył również swoich uprawnień, dokonując oceny wniosku o dofinansowanie według kryterium merytorycznego nr [...]: Wpływ projektu na poprawę produktywności / efektywności wnioskodawcy. Z opisu tego kryterium wynika, że w jego ramach ocenie podlega to, czy zaproponowane w projekcie rozwiązania mają wpływ na poprawę produktywności / efektywności przedsiębiorstwa. Preferowane będą projekty, które w najwyższym stopniu przyczyniają się do poprawy sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy (wpływają na wzrost sprzedaży produktów i usług), a jednocześnie charakteryzują się efektywnością kosztową, tj. efektywnością wydatków projektu, przy zachowaniu wysokiej jakości projektu (relacja nakład / rezultat). Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, ocena projektu dokonana przez organ w perspektywie ww. kryterium jest zrozumiała i jednoznaczna. Organ stwierdził, iż mając na względzie wysokość nakładów inwestycyjnych, a także takie parametry, jak wartość NPV projektu – oraz przytoczone w orzeczeniu oświadczenie wnioskodawczyni – uznano, że wpływ projektu na poprawę produktywności/ efektywności spółki jest umiarkowany. Organ wskazał także na to, że dotychczas sytuacja ekonomiczna spółki była bardzo dobra, a projektowana rentowność sprzedaży spółki po zakończeniu realizacji projektu zostanie ukształtowana na tym samym poziomie (30,09%). Stąd racjonalnie rzecz ujmując, realizacja projektu nie wpłynie na wzrost efektywności wnioskodawczyni. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny projektu według wskazanego kryterium był wystarczający. Wskazując na powyższe, w świetle zarzutów postawionych w treści skargi, które uznano za bezzasadne, należy raz jeszcze podkreślić, iż rzeczą Sądu było skontrolowanie, czy podjęte rozstrzygnięcie jest wystarczająco przejrzyste i zrozumiałe oraz zgodne z regułami konkursu – jednakowymi dla wszystkich uczestników. Sąd nie był umocowany do ingerencji w treść oceny dokonanej przez organ – a opartej na opinii ekspertów – lecz zobowiązany był jedynie do sprawdzenia, czy dokonana przez organ ocena realizuje powołane wyżej zasady (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2796/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz 217).