III SA/Po 978/16

Dnia 16 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 roku przy udziale w sprawie ze skargi Gminy x na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Uzasadnienie. Gmina x zgłosiła wniosek– " Budowa budynku [...]". Urząd Marszałkowski Województwa informacją z dnia [...]r. poinformował wnioskodawcę, że jego projekt uzyskał ocenę negatywną i został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 13 – Prawidłowa kwalifikowalność wydatków. Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków wszystkie wydatki przedstawione we wniosku jako koszty kwalifikowalne muszą być dokonane w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów na podstawie poniesionych nakładów. Zgodnie z regulaminem konkursu w przypadku braków czy błędów w trakcie oceny formalnej można jednorazowo uzupełnić lub poprawić dokumentację w terminie wyznaczonym przez organ. Pismo takie zostało wysłane mailem [...] r., a strona we wskazanym terminie wniosła skorygowaną dokumentację. W piśmie z dnia [...] r. wezwano stronę o dodatkowe wyjaśnienie dotyczące sposobu zaewidencjonowania wydatku "utwardzenia, tereny zielone i elementy małej architektury". Strona wyjaśniła, że utwardzenia dotyczą m. in. parkingów – zaplanowano budowę 45 miejsc postojowych. Z regulaminu konkursu wynika, że wsparcie infrastruktury towarzyszącej jest dopuszczalne jedynie, gdy jest ona niezbędna do funkcjonowania przedmiotowego obiektu. Budowa parkingu nie może być wiązana bezpośrednio z funkcjonowaniem przedmiotu projektu czyli samego [...]. Wydatki na budowę parkingów są wobec tego nieadekwatne do przedmiotu projektu i nie mogą być uznane za wydatki kwalifikowane. Z tego względu nie spełniono kryterium nr 13 – prawidłowa kwalifikowalność kosztów. W proteście od orzeczenia wniesiono o ponowne przeanalizowanie wniosku pod kątem prawidłowości przeprowadzenia kwalifikowalności kosztów. W ocenie wnioskodawcy konkurs z poddziałania 9.3.1 ma na celu inwestowanie w infrastrukturę [...] i ma charakter typowo inwestycyjny, przygotowawczy do realizacji projektu [...]. Przedmiotem projektu jest budowa nowego budynku [...]. Z tym projektem wiąże się konieczność stworzenia nowych miejsc parkingowych. Z wytycznych MPZP wynika, że dla obiektów [...] należy przyjąć 4 stanowiska postojowe na każde 100 m kw. powierzchni użytkowej, czyli minimum 44 miejsca parkingowe dla przedmiotowego obiektu. Był to warunek konieczny uzyskania pozwolenia na budowę. Komisja [...]orzekła w dniu [... r. o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu wskazano, że biorąc pod uwagę Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy wnioskodawca musiał wykazać budowę minimum 44 miejsc parkingowych. Zgodnie jednak z Regulaminem konkursu wsparcie infrastruktury technicznej jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest ona niezbędna do funkcjonowania przedmiotowego projektu. Budowa 45 miejsc parkingowych nie jest niezbędna do funkcjonowania budynku [...]. Należało zaliczyć koszt budowy parkingu do kosztów niekwalifikowalnych. W skardze do WSA w Poznaniu strona stwierdziła, że projekt został odrzucony bezzasadnie, gdyż miejsca parkingowe są zasadne dla realizacji spornego obiektu, ilość miejsc wynikała z odpowiednich regulacji prawnych. Organ w swoim piśmie nie pisał o swoich zastrzeżeniach co do kwalifikowalności kosztów budowy parkingu. W informacji o ocenie wniosku i w orzeczeniu Komisji Odwoławczej nie wskazano ponadto podstawy, na której oparto tezę o nieadekwatności budowy miejsc parkingowych do stworzenia budynku [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym skarżąca wskazała, że do wniosku dołączony był plik załączników: wypis, wyrys z MPZP dla danego terenu, plan zagospodarowania przedmiotowej działki. Z wyciągu z projektu budowlanego złożonego z wnioskiem oraz z projektu technicznego złożonego z korektą wniosku miała wynikać ilość miejsc parkingowych. Tak więc organ kierując do skarżącej strony pismo z dnia [...]r. miał wiedzę na temat budowy parkingu. Tym samym, zdaniem skarżącej, jeszcze przed złożeniem uzupełnień skarżąca mogła złożyć stosowne wyjaśnienia spornej kwestii dotyczącej kwalifikowalności kosztów związanych z zapewnieniem miejsc parkingowych i dokonanie ewentualnej korekty. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że organ miał wiedzę o tym, że strona objęła kosztami kwalifikowanymi budowę miejsc parkingowych a zatem podejmując próbę wyjaśnienia wątpliwości, organ powinien konkretnie wskazać stronie aby koszty te ujęła jako niekwalifikowane, bo stanowiły one zaledwie 1% kosztów projektu. Z kolei pełnomocnik organu wskazał w swoim wystąpieniu, że do kosztów kwalifikowanych zaliczyć też można koszty budowy miejsc postojowych ale nie w ilości 45 miejsc jak tego chciała strona skarżąca. We wniosku o dofinansowanie należało w sposób czytelny oznaczyć ilość miejsc postojowych objętych kosztami kwalifikowanymi a wówczas organ miałby możliwość wskazać co do ilości, ile- jego zdaniem- miejsc postojowych w danym przypadku strona mogła umieścić pod pozycją "koszty kwalifikowane". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Aktem prawa krajowego, dotyczącym prowadzenia polityki rozwoju mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( Dz. U. 2016.217), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl postanowień art. 61 ust. 1 ustawy w wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przystępując do kontroli oceny wniosku w niniejszej sprawie należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu negatywnej oceny swojego projektu (informacja dnia [...]r. o odrzuceniu projektu) wniósł protest w terminie przewidzianym ustawą , który został rozpatrzony orzeczeniem Komisji [...]instytucji zarządzającej z dnia [...]r. o nieuwzględnieniu protestu i w ustawowym terminie 14 dni złożył skargę do WSA w Poznaniu (k. 60 i 69 akt sądowych). Przystępując do kwestii merytorycznych należy wskazać, że do zadań instytucji zarządzającej należy przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania , przy czym wybór ten musi być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniając jednocześnie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ustawy) . Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym i wybór określonego trybu należy do właściwej instytucji (art. 38 ustawy). W trybie konkursowym, bo z takim trybem mamy w omawianej sprawie do czynienia, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy). Z kolei konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów(...) - art. 39 ust. 2 ustawy. Konkurs przeprowadzany jest przez właściwa instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu, który m.in. określa typy projektów podlegających dofinansowaniu(art. 41 ustawy). Ogłoszenie o konkursie , które zawiera m.in. określenie przedmiotu konkursu, w tym typów projektów podlegających dofinansowaniu właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem naboru wniosków o dofinansowanie projektu (art. 40 ustawy). Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie kryteriów wyboru projektów wskazanych w regulaminie danego konkursu – art. 41 ust. 1 ustawy. Wszystkie podmioty uczestniczące w danym konkursie podlegają tym samym kryteriom oceny. Strona nie kwestionowała co do zasady istnienia tych kryteriów. W ramach kryteriów oceny formalnych wskazano kryterium nr 13 – prawidłowa kwalifikowalność kosztów. Jest to kryterium obligatoryjne – niezbędne do spełnienia dla otrzymania danej płatności. Jego niespełnienie skutkuje negatywną oceną formalną wniosku i jego odrzuceniem. Istnieje możliwość jednorazowej korekty. Wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji projektu i faktycznie poniesione przez wnioskodawcę w okresie realizacji projektu. Sprawdzeniu przez organ podlega w szczególności, czy zakres rzeczowy projektu spełnia wymogi kwalifikowalności dla danego działania, czy wydatki wskazane w projekcie co do zasady można uznać za kwalifikowalne, czy wydatki zostały poniesione przez wnioskodawcę w odpowiednim okresie ( od 1 stycznia 2014 do 31 grudnia 2023 r. ) oraz czy projekt nie został sfinansowany w ramach innego programu pomocowego. W przypadku działania 9.3.1 celem jest zwiększenie liczby miejsc [...]. Gmina zgłosiła wniosek– " Budowa budynku" [...]. Koszty kwalifikowalne projektu miały według wnioskodawcy objąć też koszty budowy 45 miejsc parkingowych. Urząd Marszałkowski Województwa informacją z dnia [...]poinformował wnioskodawcę, że jego projekt uzyskał ocenę negatywną i został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 13 – Prawidłowa kwalifikowalność wydatków. Komisja orzekła w dniu [...]r. o nieuwzględnieniu protestu. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej oceny wniosku strony skarżącej dochodząc do ostatecznej tezy o konieczności jego odrzucenia z powodu niespełnienia kryterium nr 13 – prawidłowa kwalifikowalność kosztów. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków m. in. w przedmiotowym konkursie wszystkie wydatki przedstawione we wniosku jako koszty kwalifikowalne muszą być dokonane w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów na podstawie poniesionych nakładów. Zgodnie z regulaminem niniejszego konkursu w przypadku braków czy błędów w trakcie oceny formalnej można jednorazowo uzupełnić lub poprawić dokumentację w terminie wyznaczonym przez organ. Pismo takie zostało wysłane mailem [...] r., a strona we wskazanym terminie wniosła skorygowaną dokumentację. W piśmie z dnia [...] r. wezwano stronę o dodatkowe wyjaśnienie dotyczące sposobu zaewidencjonowania wydatku "utwardzenia, tereny zielone i elementy małej architektury". Strona wyjaśniła, że utwardzenia dotyczą m. in. parkingów – zaplanowano budowę 45 miejsc postojowych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że z regulaminu konkursu wynika, iż wsparcie infrastruktury towarzyszącej jest dopuszczalne jedynie, gdy jest ona niezbędna do funkcjonowania przedmiotowego obiektu. Budowa parkingu nie może być w sposób oczywisty związana bezpośrednio z funkcjonowaniem przedmiotu projektu czyli samego [...]. Budowa parkingu jest związana z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę samego obiektu [...], ale nie jest powiązana bezpośrednio z jego funkcjonowaniem. Wydatki na budowę parkingów nie muszą być uznane za wydatki kwalifikowane. Z tego względu organ zasadnie stwierdził, że ostatecznie nie spełniono kryterium nr 13 – prawidłowa kwalifikowalność kosztów. Rację ma Komisja, że biorąc pod uwagę Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy wnioskodawca musiał wykazać budowę minimum 44 miejsc parkingowych. Zgodnie jednak z Regulaminem konkursu wsparcie infrastruktury technicznej jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest ona niezbędna do funkcjonowania przedmiotowego projektu. Jak już wskazano powyżej, budowa 45 miejsc parkingowych nie jest niezbędna do funkcjonowania budynku [...]. Sąd zauważa, że zasady kwalifikowalności wydatków regulują Wytyczne Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-229 w sprawie kwalifikowalności kosztów objętych dofinansowaniem ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (pkt D.1. kwalifikowalność Wydatków Regulaminu Konkursu[...]), dalej "wytyczne" . Zgodnie z regulaminem konkursu (pkt D. 2 lit.c) przykładowe koszty kwalifikowane obejmują roboty budowlane. Ocena kwalifikowalności kosztów dokonywana jest w trakcie weryfikacji wniosku o płatność. Na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest wstępna ocena kwalifikowalności planowanych kosztów (pkt 2.5 wytycznych . Koszty robót budowlanych są kwalifikowane z zachowaniem wymogów ogólnych, określonych w części "zasady ogólne EFRR". W przypadku robót budowlanych (objętych przepisami ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane) szczególną uwagę należy zwrócić na wypełnienie wymagań wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożonych na beneficjenta (inwestora) . Zrealizowanie przedsięwzięcia nastąpić musi zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę , w tym zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (pkt 3.3 wytycznych ). "Planowane wydatki w ramach projektu PLN" są podstawą do oceny kwalifikowalności i racjonalności kosztów, które powinny wynikać z opisanych wcześniej zadań i harmonogramu w pkc. 3.4 wniosku. Przedstawione wydatki winny więc spełniać określone w Wytycznych warunki. W świetle powyższych regulacji, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że planowane przez wnioskodawcę utwardzenie , poprzez które rozumiał on wykonanie miejsc postojowych, należało zakwalifikować jako roboty budowlane . Zgodnie więc z w/powołanymi Wytycznymi, koszty robót budowlanych są kwalifikowane. To zaś oznacza, co do zasady, że mogą one podlegać refundacji w ramach realizowanego projektu. Zatem nie ma wątpliwości, ze wnioskodawca mógł planować w ramach zgłoszonego do konkursu projektu, też budowę miejsc postojowych.( parkingowych). Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje jednak spełnienie przez projekt skarżącego wymogów w ramach kryterium nr 13 – prawidłowa kwalifikowalnosć kosztów. W tym względzie wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wyłącznie wydatki niezbędne. Do realizacji projektu i faktycznie poniesione przez wnioskodawcę w okresie realizacji projektu. Sprawdzeniu podlega w szczególności: 1/ zakres rzeczowy projektu spełnia wymogi kwalifikowalności dla danego Działania (Wytyczne w sprawie kwalifikowalnosci...), 2/ wydatki wskazane w Projekcie co do zasady uznać można za kwalifikowane, 3/ wydatki zostały poniesione przez Wnioskodawcę w odpowiednim okresie (nie wcześniej niż [...]r. i nie później niż [...]r., z wyjątkiem projektów objętych zasadami pomocy publicznej i szczegółowych regulacji konkursowych), 4/ projekt nie został sfinansowany w ramach innego programu pomocowego. W tym względzie przewidziano, że Komisja Oceny Projektów za wydatki kwalifikowane może uznać jedynie takie wydatki, które są niezbędne do realizacji projektu zgłoszonego do konkursu. Tak więc w ocenie Sądu Komisja miała prawo oczekiwać należytego przedstawienia przez wnioskodawcę projektu w ramach formularza wniosku konkursowego oraz stosownych załączników przewidzianych w ogłoszeniu konkursowym. Na wnioskodawcy spoczywał bowiem obowiązek wypełnienia wniosku z należyta starannością . tak więc skoro Gmina chciała finansować budowę miejsc parkingowych z funduszy konkursowych, winna należycie uzasadnić planowane przedsięwzięcie w ramach konkursu. Tak więc Gmina winna "przekonać" komisję konkursową o potrzebie zaliczenia kosztów budowy owych miejsc postojowych do kosztów kwalifikowanych przedmiotowego projektu. A nade wszystko Gmina powinna wyraźnie "wyartykułować" to, że w ramach projektu zgłoszonego do konkursu a dotyczącego budowy [...], chce otrzymać środki na budowę miejsc parkingowych w ilości wskazanej w sposób wyraźny. To do organu należy uznanie, że budowa planowanych miejsc parkingowych w ilości wskazanej wyraźnie we wniosku należy do tzw. Wydatków niezbędnych. W sytuacji bowiem gdyby organ uznał, ze nie w takiej ilości, w jakiej chce tego wnioskodawca- wskazałby w piśmie jaka ilośc może zostać zakwalifikowana jako wydatki kwalifikowane bądź ogólnie podałby, że nie zgadza się na podaną we wniosku liczbę miejsc parkingowych. Ta zaś informacja pozwoliłaby na zmniejszenie liczby owych miejsc bądź na całkowitą rezygnację z refundacji kosztów. W rozpoznawanej sprawie - o czym już wspomniano- IŻ RPO zwróciła się do strony o wyjaśnienie dotyczące sposobu ewidencjonowania wydatku – utwardzenia, tereny zielone i elementy małej architektury. Zgłoszono wobec tego – wbrew zarzutom skargi – zastrzeżenia co do kwalifikowalności kosztów budowy parkingu. Dopiero po dodatkowych wyjaśnieniach strony okazało się, że parking jest planowany na 45 miejsc postojowych. Na etapie pierwotnej kontroli wniosku i redagowania wezwania o korekty wniosku organ nie mógł zwrócić uwagi na niekwalifikowalność wydatku, bowiem nie wiedział jeszcze o jego istnieniu. Gdyby z pierwotnie złożonego wniosku wynikało planowanie budowy 45 miejsc parkingowych organ w piśmie o korektę wskazałby na swoje wątpliwości dotyczące kwalifikowalności tego kosztu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało orzec o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 ( j. t. Dz. U. 2016, poz. 217 ).