III SA/Po 984/12

Dnia 25 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. [...] "A" na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa [...], II. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu 19 kwietnia 2012r. firma "A" [...] M. K. złożył wniosek oraz pozostałą dokumentację aplikacyjną do projektu "Wzrost konkurencyjności [...] "A" M. K. poprzez nabycie innowacyjnych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych". Pismem z dnia 8 czerwca 2012r. Departament Wdrażania Programu Regionalnego UMWW zwrócił się do strony z pismem wzywającym do skorygowania wniosku i Biznes planu. Wezwano stronę do uzupełnienia błędów i braków w pkt 3.2 i 3.4, 3.6, 4.1.1, 6.3, pkt IX, pkt X wniosku. Wezwano także do dołączenia arkusza "Sprawozdania " z części finansowej Biznes planu. W piśmie zamieszczono także uwagi do Biznes planu, zażądano uzupełnienia błędów i braków w arkuszu NPV, rachunku zysków i strat, rachunku przepływów pieniężnych. W rachunku zysków i strat zwrócono uwagę, iż dotacja jest nieprawidłowo rozliczona poprzez pozostałe przychody operacyjne w pozycji "Dotacja" w rachunku zysków i strat, proporcjonalnie do części wartości amortyzacji dotowanych środków trwałych i przeniesiona ze znakiem minus do rachunku przepływów pieniężnych. W dniu 15 czerwca 2012 roku strona nadesłała uzupełniony wniosek i Biznes plan oraz wykaz zmian. Pismem z dnia 5 lipca 2012r. strona została poinformowana przez organ o tym, iż projekt uzyskał negatywną ocenę formalną i został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 20 tj. "prawidłowość wyliczeń w Biznes planie". W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie poprawiono błędu wskazanego w piśmie z dnia 8 czerwca 2012r. Mianowicie dotacja nie została prawidłowo rozliczona poprzez pozostałe przychody operacyjne w pozycji "Dotacja" w rachunku zysków i strat proporcjonalnie do części wartości amortyzacji dotowanych środków trwałych i przeniesiona ze znakiem minus do rachunku przepływów pieniężnych. Organ przywołał odpowiednie zapisy zakładki Sprawozdania, zgodnie z którymi wnioskodawca winien wypełnić poszczególne rubryki Biznes planu. Nieprawidłowe rozliczenie dotacji spowodowało błędne wyliczenia w pozycjach D, F, I, L w rachunku zysków i strat, jak również w pozycjach II Korekty – A, D, E, F w rachunku przepływów pieniężnych. Wymienione błędy spowodowały dalsze nieprawidłowości wyliczeń w analizach finansowych Biznes planu. W dniu 23 lipca 2012 roku Strona złożyła protest od stanowiska organu. Strona podkreśliła, iż poprawiła wskazane błędy oraz uzasadniła prawidłowość własnych wyliczeń, załączając odpowiednią tabelę. Zdaniem Strony wartości wskazane w korekcie są zgodne i skorelowane ze wszystkimi elementami części finansowej Biznes planu i tabelami finansowymi 5.1 i 5.2 części V Tabele finansowe wniosku. Po rozpatrzeniu protestu Zarząd Województwa [...] oddalił protest w całości. Podtrzymano stanowisko o niespełnieniu kryterium Nr 20 Regulaminu Konkursu. Komisja Odwoławcza konsekwentnie zajęła stanowisko, iż wartości amortyzacji na podstawie których Wnioskodawca dokonał rozliczenia dotacji w proteście nie są tożsame z wartościami przedstawionymi w arkuszu NPV. Powinien on bowiem być sporządzony wyłącznie dla projektu, a strona sporządziła go i dla przedsiębiorstwa i dla inwestycji. Strona skorzystała z prawa złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze przyznał, iż Komisja nie wezwała go do usunięcia błędu polegającego na wpisaniu amortyzacji całego majątku przedsiębiorstwa zamiast amortyzacji samego przedmiotu projektu. Strona przyznała, iż błędu tego nie zauważyła. Nie zauważył go też organ, w związku z tym wezwał go do usunięcia innych błędów, które zgodnie ze wskazaniami Skarżący poprawił. Skarżący istotnie popełnił błąd w zakładce "NPV", który to błąd nie został wskazany przez organ, jednakże ten błąd nie był przedmiotem wezwania do uzupełnień, nie mógł być więc poprawiony. Pozostałe wskazane błędy zostały skorygowane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie odrzucającym skargę, uznał, iż błędu nie poprawiono. Dane liczbowe wskazane przez Skarżącego dowodzą, iż nie wykonano zaleceń organu, a Skarżący w rzeczywistości nie dokonał żadnych zmian w zakresie kwestionowanych danych liczbowych. Wskazówki o wartościach i sposobie wykazywania amortyzacji zostały wskazane w dokumentacji konkursowej w arkuszu "Sprawozdania" i miały służyć beneficjentom. Wartości amortyzacji dotowanych aktywów trwałych przedstawione przez Wnioskodawcę w proteście odbiegają od wartości, które Wnioskodawca przedstawił w dokumentacji aplikacyjnej złożonej do Urzędu Marszałkowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j Dz. U. z 2012r., poz. 270) - zwaną dalej p.p.s.a – sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. - O zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., nr 84,poz. 712) w związku z art.3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisach art. 30c-30d cyt. wyżej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadminisatracyjnym odpowiednie zastosowania znajdą przepisy p.p.s.a (określone dla aktów, o których mowa w art.3 §2 pkt 40 z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art.115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a (art. 30e ustawy). Zgodnie z art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy – O zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30 c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kpa. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Sąd nie jest bowiem związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. P 1/11 orzekł, iż art. 30 b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy - O zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji, jak też art. 30 c tej ustawy w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. Niemniej Trybunał wydając to orzeczenie odroczył jego wejście w życie na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw. To oznacza, że w niniejszej sprawie Sąd nie mógł uwzględnić okoliczności, że normy regulujące postępowanie odwoławcze w ramach WRPO Działanie 1.2 leżą poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa i miał je obowiązek stosować. W tej sytuacji sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy - O zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz jej przepisów wykonawczych, jak też programie operacyjnym, a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego, określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r). Kontrolując zatem legalność oceny projektu uznać należy, iż Instytucja Pośrednicząca dokonując oceny wniosku naruszyła regulacje normujące sposób prowadzenia postępowania w ramach polityki rozwoju. Organ w piśmie z dnia 8 czerwca 2012r. wezwał Skarżącego do usunięcia kilku braków w części dot. Biznes-planu i samym wniosku. W piśmie tym wyraźnie wskazano, iż w przypadku zmian dokonywanych w Biznes planie należy zwrócić uwagę na jego spójność z wnioskiem i załącznikami. W piśmie tym organ podkreślił, iż jakakolwiek zmiana we wniosku pociąga za sobą zmiany w Biznes planie i odwrotnie. Wytłuszczono polecenie, iż w liście korekt należy wyszczególnić wszystkie zmiany. W liście korekt przekazanej w wyznaczonym terminie tj. w dniu 15 czerwca 2012 odnośnie wniosku o dofinansowanie zawarto uzupełniające informacje o pkt 3.2 i 3.4, 3.6, 4.1.1, 6.3, pkt IX, X wniosku. Odnośnie Biznes planu zawarto informacje o pkt 2.2. W kwestii arkusza NPV poinformowano, iż skorygowano niezdyskontowane i zdyskontowane saldo przepływów pieniężnych w roku 2013, poprawnie obliczono wskaźnik NPV i FIRR. Odnośnie rachunku zysków i strat poinformowano, iż rozliczono prawidłowo dotację poprzez pozostałe przychody operacyjne w pozycji "Dotacja" w rachunku zysków i strat, proporcjonalnie do części wartości amortyzacji dotowanych środków trwałych i przeniesiono ze znakiem minus do rachunku przepływów pieniężnych. Odnośnie rachunku przepływów pieniężnych uzupełniono, iż dotację zaplanowano na rok 2013, wskazano w 2011r. kwotę zaciągniętych kredytów. Skorygowano także kwoty spłat kredytów i pożyczek w rachunku przepływów pieniężnych. Strona stoi na stanowisku, iż skorygowała wszystkie wskazane błędy oraz poinformowała organ o naniesionych zmianach. Rozliczenie dotacji - zdaniem Skarżącej - było prawidłowe, gdyż wynikało z wartości zgodnych i skorelowanych z wszystkimi elementami części finansowej biznes planu i tabelami finansowymi wniosku o dofinansowanie niezakwestionowanymi przez organ. Istotnie – dane, które Skarżący podał w proteście zgadzają się z tabelą 5.1 wniosku, czego zresztą organ nie kwestionował. Podkreślić należy, iż organ wzywając do uzupełnienia braków formalnych zaznaczył, iż w przypadku zmian dokonywanych w Biznes planie należy zwrócić uwagę na jego spójność z wnioskiem i załącznikami. Błąd, który wskazał organ był wprawdzie niezgodny z inną tabelą Biznes planu, ale był zgodny z wnioskiem – na co strona od początku trwania postępowania zwracała uwagę i co było zgodne z zaleceniem organu w piśmie wzywającym do usunięcia braków formalnych. Podkreślić należy, iż organ wzywając do usunięcia braków formalnych wezwał jedynie do prawidłowego rozliczenia dotacji. Gdyby organ zauważył inny, istniejący w tabeli finansowej błąd – powinien wezwać do usunięcia go w pierwszej kolejności. Nie byłoby wówczas potrzeby wskazywania błędu w tabeli zysków i strat, a strona nie popełniłaby dalszych błędów. W piśmie wzywającym stronę do uzupełnienia braków formalnych wyraźnie wskazano i wynika to także z Regulaminu konkursu, iż uzupełnieniu lub poprawie podlegają elementy wskazane przez DWP. Skarżący dokonał więc korekty wskazanych danych, a także poinformował o kolejnych zmianach, które były następstwem korekty. Skarżący zastosował się do pkt.8 Regulaminu. Nie zauważył jednakże błędów niewskazanych w piśmie (jak zakłada pkt 9 Regulaminu) i nie dokonał korekty pozycji P tabeli inwestycji. W konsekwencji nie mógł poprawić błędu w pozycji Dotacja, bo te wartości były prawidłowe. Niezasadnym jest twierdzenie organu, o tym, iż strona nie poprawiła błędu w pozycji Dotacja, skoro nie było podstaw do takiej korekty. Organ winien wezwać do korekty amortyzacji w tabeli przepływów pieniężnych dotyczących inwestycji i konsekwentnie w tabeli zysków i strat. Błąd więc wystąpił, ale organ nieprawidłowo ocenił miejsce jego powstania. Dotacja wprawdzie nie zgadzała się z w/w tabelą inwestycji, ale to nie dotacja była błędna, tylko pozycja P tabeli inwestycji. Tym samym nie sposób zarzucić stronie, iż prawidłowe wartości wykazała dopiero w proteście, bo te wartości wskazano już we wniosku i korekcie. Nie można też uznać, że Dotacja została rozliczona nieprawidłowo. To dane wyjściowe do jej rozliczenia były nieprawidłowe. Dlatego też strona, nie będąc prawidłowo poinformowana o miejscu powstania błędu-powieliła go w tabeli przepływów pieniężnych. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż gdyby dane przedstawione w proteście, a następnie w skardze były tożsame z danymi zawartymi w dokumentacji aplikacyjnej wówczas w ogóle nie powstałby błąd w rozliczeniu dotacji. Wniosek taki byłyby uprawniony, gdyby strona miała świadomość błędu odnośnie wartości amortyzacji, lub gdyby o jego usunięcie została wezwana. W orzeczeniu Komisji Odwoławczej nie odniesiono się do faktu prawidłowości wyliczeń Dotacji, a jedynie niezgodności z poprzedzającą tabelą pomimo, iż strona w proteście wskazała przyczyny, dla których nie poprawiła pozycji Dotacja. W orzeczeniu tym nie wskazano również, iż nastąpiły inne błędne wyliczenia. Tymczasem w piśmie z dnia 5 lipca 2012r. odrzucającym wniosek wyraźnie wskazano, iż nieprawidłowe rozliczenie Dotacji spowodowało kolejne błędy. Nie sposób więc uznać, czy błędnie strona wyliczyła także pozostałe pozycje w rachunku zysków i strat, czy były one tylko konsekwencją poprawienia arkusza NPV. Skoro jak twierdzi strona rozliczenie Dotacji było prawidłowe (a organ temu nie przeczy), a zgodnie treścią orzeczenia Komisji Odwoławczej tylko w tej pozycji wystąpił błąd – to brak jest podstaw do uznania, iż Wnioskodawca nie poprawił prawidłowo wskazanego w piśmie o korektę błędu. Błąd bowiem nie został prawidłowo wskazany. Zgodnie z pkt 10 Regulaminu Konkursu Nr 14/I/2012 organ może odrzucić wniosek, jeżeli wskazany błąd nie zostanie wskazany lub wystąpią nowe błędy we wniosku o dofinansowanie lub Biznes planie. Jak to wyżej wykazano wobec sprzeczności pomiędzy pismem z dnia 5 lipca 2012r. o odrzuceniu wniosku, a orzeczeniem Komisji Odwoławczej nie sposób uznać, czy istotnie wystąpiły nowe błędy poza rozliczeniem Dotacji. A tylko nowe błędy ustalone i wskazane w sposób jednoznaczny mogą skutkować odrzuceniem wniosku na podstawie pkt 10 lit. f Regulaminu. Ponadto z akt sprawy wynika, iż błąd nie został wskazany prawidłowo, nie można więc uznać, że nastąpiła przesłanka z pkt 10 lit. e skutkująca odrzuceniem wniosku. Z Regulaminu pkt 10 lit. e można wyciągnąć wnioski o niewłaściwym poprawieniu wniosku tylko w sytuacji, gdy ten błąd zostanie wskazany prawidłowo. Skoro nie został prawidłowo wskazany - nie można wyciągać konsekwencji w postaci jego niewłaściwego poprawienia. Nie sposób zgodzić się też ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, iż na etapie oceny formalnej nie ma wglądu do dokumentacji wewnętrznej beneficjenta. Na tym etapie ocenie formalnej podlega również wniosek. Jest on przedmiotem pkt 19 kryterium formalnego. Organ miał więc możliwość skorelowania danych z wniosku i Biznes planu. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowej oceny formalnej wniosku i Biznes planu, a tym samym prawidłowego wskazania błędu. Reasumując należy uznać, iż ocena wniosku dokonana w piśmie kończącym procedurę odwoławczą nie odnosi się w sposób właściwy do założeń oceny formalnej Regulaminu Konkursu Nr 14/I/2012. W powyższej sytuacji należało stwierdzić, że ocena wniosku nastąpiła w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę Zarządowi Województwa [...] do ponownego rozpatrzenia . Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i działając w oparciu o przepis art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy – O zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .