III SA/Po 986/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek . As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant : ref. staż. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/M. Górecka /-/T.M. Geremek Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345, z 20 listopada 2004 r. ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L Nr 141, z 30 kwietnia 2004 roku, poz. 18 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D.J. z dnia [...] roku, odmówił przyznania płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...]zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności oraz odmówił Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż odmówiono D.J. przyznania wnioskowanych przez niego płatności ze względu na niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną we wniosku sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej, które to niezgodności nie zostały przez niego wyjaśnione. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosi [...] ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku w/w kontroli to [...] ha (Jednolita Płatność Obszarowa – 2005). Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosi [...] ha, a powierzchnia co do której rozpatrzono wniosek to [...] ha (Uzupełniająca Płatność Obszarowa – 2005). D.J. odwołał się od wskazanej wyżej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że identyczną powierzchnię działek zgłosił w 2004 roku i wówczas jego wniosek został rozpoznany pozytywnie. Zwrócił również uwagę na zawartą między nim a S.K. umowę dzierżawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.),w związku z art. 5a ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż D.J. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 zadeklarował do dopłaty działki ewidencyjne o numerach [...], [...],[...], [...] leżące w województwie w., powiat w., gmina W., obręb K.. Podczas weryfikacji wniosku oraz po kontroli administracyjnej okazało się, iż dwie te same działki, o numerach [...], [...], zostały zgłoszone we wniosku o dopłaty bezpośrednie również przez innego wnioskodawcę - P.G.. Mimo wystosowania wezwania przez Biuro Powiatowe AR i MR, D.J. nie stawił się w celu złożenia wyjaśnień wykrytych nieścisłości. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że w celu wyjaśnienia nieprawidłowości dotyczących spornych działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] P.G. dostarczył do Biura Powiatowego AR i MR dokumenty w postaci odpisu skróconego księgi wieczystej [...] z dnia [...] roku, pismo współwłaścicielki nieruchomości A.G. skierowane do D.J. z dnia [...] roku informujące, że po zbiorach w 2004 roku przejmuje ona gospodarstwo, wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] roku, z którego wynika, że umowa dzierżawy z dnia [...] roku zawarta między D.J. a S.K. jest nieważna, postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] roku oddalającego apelację S.K. oraz pismo A.G. skierowane do S.K. z dnia [...] roku, informujące o przejęciu działek rolnych o numerach [...], [...]. W oparciu o powyższe dokumenty i treść wniosku organ pierwszej instancji ustalił, że D.J. nie użytkował w roku 2005 gruntów rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...] i związku z tym odmówił przyznania płatności bezpośrednich i nałożył sankcje. Organ drugiej instancji wezwał odwołującego się do wykazania, że w dniu składania wniosku był on w posiadaniu i użytkował rolniczo działki objęte tym wnioskiem. Odpowiadając na powyższe odwołujący podał, że w istocie działki były w jego posiadaniu i załączył umowę dzierżawy z 1998 roku oraz wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] roku, na mocy którego przywrócono utracone posiadanie spornych dwóch działek S.K. i zakazano P.G. dokonywania dalszych naruszeń posiadania. W kolejnym piśmie odwołujący podał, że prawnym posiadaczem całego gospodarstwa rolnego jest S.K., a co za tym idzie on jako dzierżawca, na podstawie powołanej wcześniej umowy dzierżawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, płatność przysługuje posiadaczowi gospodarstwa rolnego, tj. producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu (faktycznym władaniu) grunty rolne. Jak podał dalej w uzasadnieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dowodami, które poświadczają nieużytkowanie przez D.J. spornych działek są dokumenty dołączone do akt sprawy przez P.G.. Organ drugiej instancji przyjął, że odwołujący się w dniu składania wniosku wiedział, że uprawa przedmiotowych gruntów była prowadzona w 2005 roku przez P.G.. Stwierdził nadto, że jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym przed organami administracji D.J. nie wykazał, że znajduje się w posiadaniu gruntów rolnych wskazanych we wniosku, to nie jest on w rozumieniu cytowanej ustawy uprawniony do otrzymania płatności, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest uprawniona do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami. Jednocześnie przedstawiając sposób obliczenia sankcji organ wskazał wielkość powierzchni zadeklarowanej [...] ha i powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli [...] ha (Jednolita Płatność Obszarowa) oraz powierzchni zadeklarowanej [...] ha i powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli [...] ha (Uzupełniająca Płatność Obszarowa). D.J. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, kwestionując jej zasadność i zarzucając organom administracji uwzględnienie dowodów przedstawionych przez P.G., a pominięcie jego argumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi, m.in. przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), który stanowi, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 2 tej samej ustawy). Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie wymagane jest dla skutecznego ubiegania się o przyznanie dopłat bezpośrednich. Przesłanki te to posiadanie przez osobę fizyczną lub prawną, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego, gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W dniu [...] roku D.J. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. We wniosku zadeklarował do dopłaty, m.in. działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], położne w województwie w., powiat w., gmina W., obręb K.. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] roku, na podstawie wskazanych wyżej przepisów, odmówił przyznania płatności na 2005 rok. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ administracji pierwszej instancji, nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie wskazanym przepisem art. 2 ust. 1 ustawy. Wprawdzie, organ wezwał wnioskodawcę, pismem z dnia [...] roku, do złożenia wyjaśnień w zakresie "nieścisłości wykrytych w sprawie", jednakże dalej w uzasadnieniu decyzji organ nie dokonał oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a załączonych, jak wynika z decyzji organu odwoławczego, przez P.G.. Organ drugiej instancji, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, podjął próbę uzupełnienia postępowania administracyjnego, wzywając D.J. do wykazania, że jest on posiadaczem i użytkuje rolniczo sporne dwie działki objęte wnioskiem. Pomimo, że odpowiedzi udzielone przez skarżącego nie były jednoznaczne, a, zdaniem Sądu, wskazują nawet na niezrozumienie stawianych pytań, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności w sprawie. Ani z akt sprawy, ani z decyzji administracyjnych nie wynika bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, kto jest jedynym użytkownikiem spornych działek o numerach [...] i [...]. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie ustalił kto i jakich zabiegów agrotechnicznych dokonywał na spornych gruntach w 2005 roku. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 1 tego przepisu, uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Zaś § 3 tego samego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...)". Motywy decyzji winny zatem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 roku, sygn. akt OSK 813/04 , LEX nr 164713 "Nie jest dopuszczalnym, by organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana jest do wyjaśnienia w postępowaniu, w czyim faktycznym posiadaniu znajduje się działka rolna objęta dwoma lub większą ilością wniosków, zastrzegając jednocześnie, że nie jest jej zadaniem rozstrzyganie sporu pomiędzy wnioskodawcami, a jedynie ustalenie, któremu z nich przysługuje płatność. Zdaniem Sądu, trudno odmówić słuszności stanowisku organu, iż nie jest jego zadaniem rozstrzyganie sporów w przedmiocie posiadania gruntów. Zauważyć jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie do zadań organów orzekających należy ustalenie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, istnienie bądź nieistnienie przesłanek wynikających z przepisu art. 2 powołanej wyżej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w tym kwestii dotyczących posiadania gruntów, na które przysługują płatności. Ustalenia te organ zobowiązany jest poczynić w granicach art. 80 Kpa we własnym zakresie, dokonując jednocześnie oceny stanu faktycznego i wskazania w decyzji dowodów, na jakich oparł swoją ocenę. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego, że skarżący nie użytkuje przedmiotowych działek rolniczych. Tymczasem okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, w szczególności w świetle oświadczenia skarżącego złożonego przed Sądem, z którego wynika, że on osobiście uprawia działki objęte wnioskiem i wykonuje na nich prace polowe. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, jak i wskazywane dowody, organy rozpoznające przedmiotową sprawę pominęły w swoich decyzjach, brak bowiem jakiegokolwiek do nich odniesienia, w sytuacji, gdy uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego. Organ nie wyjaśnił również z jakich powodów pominięto stanowisko skarżącego w przedmiotowej sprawie. Tymczasem, nawet w sytuacji, kiedy organ nie daje wiary wyjaśnieniom strony, bądź też z innych powodów nie uznaje jej stanowiska lub przedstawianych dowodów, ma obowiązek dokonać ich oceny i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Na organie odwoławczym ciąży zaś obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Zgodnie zaś z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą miały istotne znaczenie w sprawie i będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA, z dnia 4 lipca 2001 roku, sygn. akt I SA 301/00, LEX nr 53964). Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem wskazanych wyżej przepisów art. 7 i 77 Kpa. Konkludując, należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji miały miejsce uchybienia proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że nie jest również możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz aktów prawa europejskiego, powołanych jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji). W świetle przepisu art. 3 ust. 1, powołanej na wstępie, ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do zadań Agencji należy wspieranie, m.in. inwestycji w rolnictwie, w przetwórstwie rolno-spożywczym i usługach na rzecz rolnictwa. Tymczasem sposób przeprowadzenia niniejszego postępowania zdaje się wskazywać, że organy administracji działające w ramach AR i MR nie do końca realizują ideę wsparcia i nie udzieliły w tym zakresie stosownej pomocy skarżącemu (art. 9 Kpa). Ponadto, Sąd zauważa, że zgodnie z przepisem art. 10 Kpa obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 Kpa). Brak natomiast w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie zaś zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wadą procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji przez sąd administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem art. 10 Kpa, organ winien uzupełnić materiał dowodowy z własnej inicjatywy w zakresie niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia, przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, które przyczynią się do jednoznacznego ustalenia stanu posiadania spornych działek rolnych przez skarżącego, a następnie winien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony w sprawie i poddać go wnikliwej ocenie. Wyniki tego postępowania dowodowego organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 Kpa. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił decyzję organu drugiej instancji jako nie odpowiadającą prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Górecka /-/ T. M. Geremek