III SA/Po 996/09

Dnia 17 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej na informację Zarządu Województwa z dnia 21 września 2009r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego I. oddala skargę II. zwraca skarżącemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej kwotę ... złotych tytułem nadpłaconego wpisu /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 – 2013 ogłosiła w dniu 14 maja 2009 r. Konkurs nr 04/V/2009 dla Osi Priorytetowej V "Infrastruktura dla kapitału ludzkiego" Działanie 5.3 "Poprawa warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w województwie". Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej złożył w dniu 18 czerwca 2009 r. dokumentację aplikacyjną projektu – "Rozbudowa Szpitala Powiatowego ZZOZ oraz zakup wyposażenia na blok operacyjny celem dostosowania do wymogów prawnych". Po przeprowadzeniu weryfikacji merytorycznej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 21 września 2009 r. o pozytywnej ocenie merytorycznej przedmiotowego wniosku. W ocenie organu o pozytywnym wyniku oceny projektu zadecydowała relatywnie wysoka liczba punktów przyznawana za poszczególne kryteria przez Komisję Oceny Projektów. Według ekspertów planowana inwestycja warunkuje potencjalnie poprawę jakości opieki oraz możliwość utrzymania dostępności usług, zwłaszcza w zakresie medycyny zabiegowej. Projekt będzie oddziaływać lokalnie, nie wpłynie na poprawę dostępu do opieki długoterminowej oraz na efektywność pracy jednostki. Projekt uzyskał łącznie 38 pkt., czyli 65,52 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania, co pozwala na umieszczenie go na liście rankingowej. Wnioskodawca został pouczony o prawie do wniesienia pisemnego protestu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa - w terminie 14 dni, od otrzymania powyższej informacji. Organ wskazał też stronę internetową, na której znajduje się szczegółowy opis sposobu wniesienia protestu. W proteście zakwestionowano ocenę kryteriów merytorycznych nr 4, 6 i 9, żądając zwiększenia liczby przyznanych za nie punktów oraz umieszczenia projektu na liście podstawowej. Dyrektor Biura Obsługi Funduszy Urzędu Marszałkowskiego Województwa orzeczeniem z dnia 20 listopada 2009 r. odrzucił powyższy protest na podstawie rozdz. V ust. 3 lit. c tiret 2 i 4 Przejściowej Procedury Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 ze względu na wniesienie go w niewłaściwej formie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Przejściowa Procedura Odwoławcza Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 przyjęta uchwałą nr 2336/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 marca 2009 r. określa przesłanki odrzucenia protestu i upoważnia Dyrektora Biura Obsługi Funduszy do dokonywania czynności tego rodzaju. Zgodnie z rozdz. IV ust. 1 i 4 Procedury Odwoławczej protest winien być wniesiony w formie pisemnej wraz z odpisem (czyli w dwóch jednakowych egzemplarzach). Wnioskodawca został pouczony o tym wymogu w związku z wydaną oceną merytoryczną jego wniosku. Ze względu na niespełnienie tego wymogu formalnego (protest tylko w jednym egzemplarzu) podlegał on odrzuceniu na podstawie rozdz. V ust. 3 lit. c tiret 2 i 4 Procedury Odwoławczej. W skardze na powyższe orzeczenie ZZOZ wniósł o przekazanie sprawy Instytucji Zarządzającej do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, iż w przypadku błędnego wniesienia protestu tylko w jednym egzemplarzu organ winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tego braku formalnego protestu. Takie rozwiązanie przyjęto w aktualnie obowiązującej wersji Procedury Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, która winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Na mocy uchwały nr 2720/2009 z 18 czerwca 2009 r. Zarządu Województwa Wielkopolskiego przestała obowiązywać uchwała nr 2336/2009 dotycząca procedury odwoławczej nie przewidującej konieczności wzywania do uzupełnienia braków formalnych protestu. Uchwała ta miała wejść w życie z dniem jej podjęcia. Z tego względu przedmiotowy protest winien być rozpatrywany z uwzględnieniem najnowszej wersji Procedury Odwoławczej. W piśmie z dnia 21 stycznia 2010 r. Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie w dacie wnoszenia i rozpatrywania spornego protestu w niniejszym postępowaniu znajdowały zastosowanie uregulowania Procedury Odwoławczej w wersji ustalonej na mocy uchwały Zarządu Województwa z 12 marca 2009 r., upoważniającej do odrzucenia protestu wniesionego w niewłaściwej formie, bez wzywania do uzupełnienia tego braku. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż Procedura Odwoławcza nie stanowi przepisów prawa w rozumieniu art. 14 ust. 2 ustawy z 7 listopada 2008 r., powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę, na co wskazywać ma pkt. 2 § 1 uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego nr 2336/2009 z 12 marca 2009 r. oraz § 3 uchwały nr 3077/2009 z 18 września 2009 r. W jego ocenie protest winien być rozpatrywany według kryteriów ustalonych uchwałą z 18 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez Instytucję Zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). W myśl przepisu art. 30 c ust. 1 powyższej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r. , po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola przeprowadzana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej poddał kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie dotyczące pozytywnej oceny merytorycznej wniosku, zakończone odrzuceniem protestu. Zdaniem Sądu, postępowanie w zakresie oceny merytorycznej projektu strony skarżącej zakończone odrzuceniem protestu wnioskodawcy z powodu braku formalnego zostało przeprowadzone w sposób nie naruszający obowiązującego prawa. Istota sporu pomiędzy skarżącym i Instytucją Zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do odrzucenia protestu z przyczyny wskazanej w rozdziale V ust. 3 pkt. c Przejściowej Procedury Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 (przyjętej uchwałą nr 2336/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 marca 2009 r.) i polegającej na niewniesieniu go we właściwej formie. Zgodnie z art. 30 b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca po otrzymaniu informacji o wynikach oceny może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji danego programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Organ winien przy tym zamieścić właściwe pouczenie o możliwości wniesienia określonego środka wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek należy wnieść. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu system realizacji programu operacyjnego (zdefiniowany w art. 5 pkt 11 ustawy) musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Należy więc zauważyć, że regulacja dotycząca zaskarżenia wyniku oceny projektu zawarta jest w powyższej ustawie jak i w poszczególnych programach operacyjnych. W przedmiotowym piśmie z dnia 21 września 2009 r. pouczono stronę skarżącą o prawie do wniesienia protestu w formie pisemnej (wraz z dwoma odpisami) do odpowiedniego organu w terminie 14 dni. Podano przy tym podstawę prawną (art. 30 a – 30 g ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), odwołując się do szczegółowego opisu sposobu wniesienia protestu zawartego na stronie internetowej www.wrpo.wielkopolskie.pl. W ocenie Sądu powyższe dane wskazane przez organ są wystarczające do przyjęcia tezy o dokonaniu prawidłowego pouczenia w rozumieniu art. 30 b ust. 1 powołanej wcześniej ustawy. Przepis ten ma charakter ramowy, odsyła bowiem do konkretnych uregulowań poszczególnych systemów realizacji programów operacyjnych. Szczegółowa procedura dotycząca wnoszenia i rozpatrywania protestów zawarta została natomiast w cytowanej powyżej Przejściowej Procedurze Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. Z aktu tego wynika bezpośrednio wymóg wnoszenia protestu wraz z odpisem – dwa jednakowe egzemplarze (rozdz. IV ust. 4). Z pouczenia wynikało więc jednoznacznie, jakie wymogi winien spełniać protest. Wnioskodawca został zatem pouczony prawidłowo i wyczerpująco o sposobie skutecznego wniesienia tego środka odwoławczego, wobec czego obciążały go odpowiednie skutki niedokonania tej czynności w wymaganej formie (czyli poprzez wniesienie go wraz z odpisem). Zgodnie z regulacją zawartą w rozdziale V ust. 3 pkt. c Przejściowej Procedury Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 w wersji przyjętej uchwałą nr 2336/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 marca 2009 r. organ zobowiązany był do odrzucenia protestu wniesionego w niewłaściwej formie (czyli bez odpisu). W dacie pisma Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 21 września 2009 r. o pozytywnej ocenie merytorycznej wniosku ZZOZ oraz wnoszenia protestu obowiązywała Uchwala Nr 3077/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 września 2009 r., która weszła w życie z dniem podjęcia a dotyczyła zatwierdzenia zmian do Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 (wersja 3.0). W tym dniu została więc przyjęta przez Zarząd Województwa Procedura Odwoławcza w nowej wersji. Zgodnie z nią (rozdział V ust. 5 pkt d) Dyrektor Biura Obsługi Funduszy zobowiązany jest do sprawdzenia protestu pod względem formalnym. Jeżeli w wyniku takiego sprawdzenia stwierdzone zostaną braki formalne m. in. w zakresie niezłożenia protestu w dwóch egzemplarzach organ wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia w terminie 7 dni. W przypadku nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie organ zobowiązany jest do odrzucenia danego protestu (rozdz. V ust. 6 pkt. f). Według strony skarżącej w niniejszej sprawie przy badaniu braków formalnych protestu winny znaleźć zastosowanie właśnie rozwiązania przyjęte w Procedurze Odwoławczej w wersji przyjętej od dnia 18 września 2009 r., wobec czego organ nie mógł odrzucić protestu bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia jego braku formalnego poprzez załączenie jego jednego odpisu. Z kolei organ uznał, iż ze względu na datę ogłoszenia przedmiotowego konkursu i złożenia samego wniosku zastosowanie winny znaleźć wyłącznie uregulowania Przejściowej Procedury Odwoławczej przyjęte na mocy uchwały z dnia 12 marca 2009 r. Sąd podzielił argumentację organu odnośnie braku podstaw do zastosowania w sprawie rozdziału V ust. 5 pkt. d oraz ust. 6 pkt. f Procedury Odwoławczej przyjętej dnia 18 września 2009 r. Przedmiotowy konkurs nr 04/V/2009 został bowiem ogłoszony z dniem 14 maja 2009 r., była to również początkowa data naboru wniosków (zob. § 2 uchwały nr 2555/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 8 maja 2009 r.). Powyższy konkurs, zgodnie z art. 29 ust. 1 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ogłoszony został wobec tego w dniu 14 maja 2009 roku przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego na stronie internetowej, na której zostały też zamieszczone wszystkie dokumenty związane z konkursem, w tym Kryteria wyboru projektów. Załącznikiem do tego ogłoszenia był również regulamin konkursu, zgodnie z którym środki odwoławcze wniesione w niewłaściwej formie nie podlegają rozpatrzeniu (pkt. 7 ust. 6). Regulamin odsyłał też do szczegółowej procedury odwoławczej zawartej na stronie internetowej, tj. do Przejściowej Procedury Odwoławczej przyjętej Uchwalą Zarządu Województwa z dnia 12 marca 2009 roku. Po dacie ogłoszenia przedmiotowego konkursu wszyscy wnioskodawcy mogli przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową. Strona skarżąca przystępując do przedmiotowego konkursu zobowiązana była zatem złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami oraz po ewentualnym skonsultowaniu swoich wątpliwości w powyższym trybie. Wnioskodawcy przystępując do konkursu winni też znać szczegółowo reguły dotyczące obowiązującej Procedury Odwoławczej. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucja Zarządzająca winna przy wykonywaniu swoich zadań związanych z wyborem projektów do dofinansowania w ramach programu operacyjnego uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z tej wyraźnie wyartykułowanej zasady ustawowej wynika, zdaniem Sądu, konieczność przyjęcia tezy, iż uregulowania procedury odwoławczej aktualne w dniu ogłoszenia przedmiotowego konkursu (14 maja 2009 r.) obowiązywały w wersji niezmienionej, pomimo obowiązywania od dnia 18 września 2009 r. procedury odwoławczej w najnowszej wersji. W przeciwnym razie wnioskodawcy uczestniczący w tym samym konkursie mogliby mieć różną sytuację procesową (bardziej lub mniej korzystną) – w zależności od daty składania protestu (przed lub po dniu 18 września 2009 r.). Doszłoby w takim wypadku do złamania wyraźnego ustawowego zakazu nierównego traktowania poszczególnych uczestników konkursu i to w zasadzie z przyczyn od nich niezależnych (związanych z datą dokonania oceny merytorycznej wniosku przez organ). W tym stanie rzeczy, bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest, iż z dniem podjęcia uchwały Zarządu Województwa z dnia 18 czerwca 2009 roku nr 2720/2009 przestała obowiązywać uchwała Zarządu Województwa nr 2336/2009 z dnia 12 marca 2009 roku z w sprawie przyjęcia Przejściowej Procedury Odwoławczej WRPO. Zatwierdzone powyższą uchwałą zmiany do Instrukcji Wykonawczej (wersja 2.0) i przyjęta Procedura Odwoławcza dotyczyła bowiem konkursów ogłoszonych po dniu 18 czerwca 2009 r. Procedura Odwoławcza (wersja 3.0) nakładająca na Dyrektora BOF obowiązek pisemnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych protestu przyjęta dnia 18 września 2009 roku ma natomiast zastosowanie do konkursów, które zostały ogłoszone po 21 sierpnia 2009 r. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. stwierdził, iż organ zasadnie orzekł o odrzuceniu protestu. Stanowisko zaś strony skarżącej o konieczności rozpatrywania jej protestu według kryteriów ustalonych uchwałą z dnia 18 września 2009 r. okazało się niczym nieuzasadnione i dlatego należało skargę oddalić. O zwrocie stronie skarżącej kwoty 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska