III SA/Po 999/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na informację Zarządu Województwa z dnia ... r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego nr ... oddala skargę /-/ M. Ławniczak /-/ W. Długaszewska /-/ M. Kosewska Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnego Programu Operacyjnego (WRPO) na lata 2007 – 2013 ogłosiła konkurs nr 04/V/2009 dla Osi Priorytetowej V "Infrastruktura dla kapitału ludzkiego" Działanie 5.3 "Poprawa warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w województwie". Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital w P. im. Prof. Stefana Tytusa Dąbrowskiego" Sp. z o. o. złożył dokumentację aplikacyjną projektu - "Przebudowa Oddziału Chirurgii Ogólnej i Neurochirurgii oraz Zakładu Diagnostyki Obrazowej Szpitala w P." Po przeprowadzeniu weryfikacji merytorycznej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] o pozytywnej ocenie merytorycznej przedmiotowego wniosku. W ocenie organu projekt zyskał relatywnie wysoką liczbę punktów przyznawaną za poszczególne kryteria przez Komisję Oceny Projektów. Wskazano m. in., iż projekt będzie miał oddziaływanie ponadlokalne, a jego realizacja wpłynie w umiarkowanym stopniu na poprawę jakości świadczeń zdrowotnych oraz efektywność pracy jednostki. Wpłynie pozytywnie na diagnostykę, poziom i terapię wczesnego wykrywania chorób onkologicznych i naczyniowo – sercowych. Jednostka posiada specjalistyczne oddziały ratunkowe, ale poza zakontraktowanymi badaniami diagnostycznymi brak specjalistycznej opieki ambulatoryjnej. Nie ma przełożenia projektu na poprawę dostępu do opieki długoterminowej. Ostatecznie za wszystkie 10 kryteriów projekt uzyskał łącznie 40,5 punktów (69,83 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania) i został umieszczony na liście rankingowej. W proteście od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie Spółka wniosła o ponowną ocenę merytoryczną jej wniosku o finansowanie projektu, nie zgadzając się z liczbą punktów przyznanych w ramach kryteriów nr 2, 3, 4, 6, 9 i 10 oraz uzasadnieniami takiej punktacji. Odnośnie kryterium nr 2 firma wskazała, że projekt spowoduje poprawę jakości świadczeń zdrowotnych poprzez skrócenie czasu oczekiwania na usługę medyczną (na skutek zainstalowania 2 aparatów RTG i tomografu komputerowego), zwiększenie liczby i rodzaju tych usług, poprawę dostępu do specjalistycznych świadczeń zdrowotnych oraz skrócenie czasu diagnostyki. W ramach oceny kryterium nr 3 wnioskodawca wskazał, iż projekt wpłynie wydatnie na diagnostykę, poziom i terapię wczesnego wykrywania chorób onkologicznych i naczyniowo – sercowych oraz opiekę pediatryczną. Projekt ma mieć oddziaływanie regionalne (w 2008 r. 39,62 % pacjentów pochodziło spoza P. i powiatu poznańskiego) – kryterium nr 4. W zakresie kryterium nr 6 firma podniosła natomiast, iż nastąpi poprawa dostępu do opieki długoterminowej ze względu na istniejący oddział opieki paliatywno – hospicyjnej oraz poradnię medycyny paliatywnej. Projekt wpłynie też na efektywność działania szpitala poprzez skrócenie średniego czasu hospitalizacji oraz zwiększenie stopnia wykorzystania łóżek i liczby zabiegów (kryterium nr 9). Strona podniosła również w ramach kryterium nr 10, iż zapewnia specjalistyczną opiekę ambulatoryjną poprzez funkcjonowanie należącej do niej spółki z o. o. M., mającej siedzibę w głównym budynku szpitala. Ponadto świadczone są porady w zakresie zdrowia psychicznego i usług stomatologicznych. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia [...]r. nr [...] oddaliła powyższy protest w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ocena kryterium nr 2 (6 pkt. na 10) była prawidłowa, gdyż projekt dotyczy wykonania robót budowlanych i instalacyjnych a nie zakupu sprzętu medycznego (finansowanego ze środków własnych oraz innej dotacji z WRPO). Wpływ projektu na parametry z tego kryterium ma zatem charakter jedynie pośredni. Nie zwiększy się liczba badań diagnostycznych, ani liczba pacjentów. Odnośnie kryterium nr 3 (4 pkt. na 6) wskazano, iż strona we wniosku nie podała informacji o wpływie projektu na opiekę pediatryczną. W kwestii kryterium nr 4 podniesiono, iż projekt na charakter jedynie ponadlokalny (wychodzący poza powiat poznański), a nie regionalny. We wniosku brak danych odnośnie oddziaływania projektu na mieszkańców [...]. W zakresie kryterium nr 6 (2 pkt. na 4) organ wskazał, że oddział opieki paliatywno – hospicyjnej nie jest objęty bezpośrednio realizacją spornej inwestycji. Odnośnie kryterium nr 9 (2,5 pkt. na 5) podniesiono, że roboty budowlane mogą wpływać na zwiększenie efektywności działania szpitala jedynie pośrednio (w znaczeniu poprawy warunków lokalowych, a nie dotyczących sprzętu medycznego). Przy kryterium nr 10 (1 pkt. na 4) stwierdzono natomiast, że wskazane we wniosku zakontraktowane badania nie mogą stanowić specjalistycznej opieki ambulatoryjnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital zakresie zakresie. im. Prof. Stefana Tytusa Dąbrowskiego" Sp. z o. o. zarzucił organowi nieuwzględnienie obiektywnych argumentów przy dokonywaniu oceny poszczególnych kryteriów. Powtórzono przy tym zarzuty podniesione w proteście, wnosząc o skierowanie projektu do ponownego rozpatrzenia. Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 16 lutego 2010 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów oceny merytorycznej wniosków ocenianych w przedmiotowym konkursie, znajdujących się w posiadaniu Instytucji Zarządzającej – w celu stwierdzenia ewentualnej rozbieżności w dokonywaniu ocen poszczególnych wniosków. Za nieracjonalne uznano dokonywanie oceny efektywności projektu bez uwzględnienia funkcjonalnego powiązania poszczególnych elementów infrastruktury szpitala (sprzęt medyczny, szpitalny oddział ratunkowy, lądowisko dla helikoptera). Organ zignorował ponadto okoliczność dotyczącą posiadania zagwarantowanej opieki ambulatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 c ust. 1 ww. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712), zwanej dalej ustawą, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z powyższego, warunkiem skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków odwoławczych, przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie i otrzymanie informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30 b ust. 4 ustawy. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały, wskazane wyżej, przesłanki wynikające z art. 30 c ust. 1 ustawy. Regulacje dotyczące zaskarżenia rozstrzygnięć w sprawach finansowania projektów zawarte zostały częściowo w ustawie i w poszczególnych programach operacyjnych. W ustawie procedurę odwoławczą reguluje art. 30 b, zgodnie z którym w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o wynikach oceny jego projektu, może wnieść środki odwoławcze, przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W systemie wyboru projektów do dofinansowania w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 przewidziano jeden środek odwoławczy, jakim jest protest, rozpatrywany przez komisję odwoławczą, działającą przy Biurze Obsługi Funduszy. Zgodnie zaś z obowiązującą dla konkursu nr 4/V/2009 procedura odwoławczą (przejściowa procedura odwoławcza), protest może dotyczyć każdego etapu oceny wniosku, zarówno w sensie formalnym i merytorycznym jak i decyzji o wstępnym wyborze wniosku do dofinansowania. Jednocześnie, jak przewidziano w rozdziale III (Zakres przedmiotowy i podmiotowy protestu) ww. procedury protest może wnieść każdy wnioskodawca, którego wniosek o dofinansowanie otrzymał negatywną ocenę lub też otrzymał liczbę punktów uniemożliwiającą mu zakwalifikowanie do dofinansowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że pojęcie "negatywna ocena projektu" w obowiązującej dla wskazanego konkursu procedurze odwoławczej oznacza nie tylko sytuację, w której negatywny wynik oceny powoduje, że dany projekt nie przechodzi przez dany etap oceny (kontroli), np. został odrzucony, ale również przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie dany etap kontroli i został umieszczony na liście rankingowej, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Wskazuje na to również rozdział V procedury odwoławczej , pkt 21 i 22, dotyczący rozpatrywania protestu złożonego od wyniku oceny merytorycznej/strategicznej, gdzie wskazuje się, że w przypadku uznania w całości lub w części protestu złożonego od wyników oceny merytorycznej/strategicznej komisja odwoławcza ponownie ocenia wniosek i po przyznaniu punktów wniosek przekazywany jest do DWP/WFOŚiGW celem wprowadzenia odpowiednich zmian na liście projektów bądź na liście rankingowej. Podobnie, w przypadku uznania w całości lub w części protestu złożonego od decyzji IZ WRPO dotyczącej ustalenia listy rankingowej. Skoro zatem ustawa nie definiuje pojęcia " negatywna ocena wniosku", pozostawiając generalnie kwestie związane z procedurą odwoławczą autonomii Instytucji Zarządzającej, do kompetencji której należy określenie systemu realizacji programu operacyjnego i w jego ramach środków odwoławczych obowiązujących dla danego programu operacyjnego, przy dokonywaniu przez Sąd oceny dopuszczalności skargi w rozpatrywanej sprawie, wskazane wyżej regulacje należało uwzględnić. Sąd uznał więc, że złożenie skargi w niniejszej sprawie, poprzedzone wyczerpaniem środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego (WRPO) i otrzymaniem przez skarżąca Spółkę informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, w świetle wskazanego wyżej art. 30 c ust. 1 ustawy było dopuszczalne. Zauważyć również należy, że odmienne stanowisko, byłoby nie tylko sprzeczne z obowiązującą w rozpatrywanej sprawie procedurą odwoławczą, ale również stanowiłoby pozbawienie strony konstytucyjnego prawa do sądu i naruszało zasadę równości wobec prawa, gdyż w ramach jednego konkursu większą ochroną prawną objęci byliby wnioskodawcy, których projekty zostały odrzucone, aniżeli ci, którzy nie otrzymując dofinansowania nie mogliby kwestionować wyników oceny ich projektów z uwagi na ich umieszczenie na liście rankingowej na pozycji uniemożliwiającej im w istocie otrzymanie dofinansowania. Wobec powyższego, należało przejść do kontroli informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. zawierającej ocenę złożonego przez Spółkę projektu pt: "Przebudowa Oddziału Chirurgii Ogólnej i zgłoszonego do dofinansowania w ramach w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 – konkurs nr 04/V/2009 dla Osi Priorytetowej V "Infrastruktura dla kapitału ludzkiego" Działanie 5.3 "Poprawa warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w województwie", którą poinformowano skarżącą Spółkę o pozytywnym wyniku oceny merytorycznej wniosku i tym samym o umieszczeniu projektu na liście rankingowej, wskazując jednocześnie, że pozytywny wynik oceny merytorycznej nie oznacza wyboru projektu do dofinansowania. Projekt skarżącej uzyskał w wyniku przeprowadzonej oceny łącznie 40, 5 pkt, co stanowi 69,83% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. Należy jednak tutaj podkreślić, że kontrola sądowa oceny merytorycznej, zgodnie z art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy ocena ta została przeprowadzona przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym w sposób zgodny z prawem. Zatem Sąd nie może badać i oceniać kwestii merytorycznych, a jedynie dokonać kontroli, czy organ administracji w trakcie rozstrzygania danej sprawy nie naruszył prawa, w szczególności przepisów ustawy i obowiązujących dla konkursu nr 04/V/2009 , ogłoszonego dla Działania 5.3 "Poprawa warunków funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w województwie" przepisów regulaminu, w tym będących załącznikiem do regulaminu, kryteriów oceny. Z treści wniesionej do Sądu skargi wynika, że przedstawione argumenty w orzeczeniu Komisji Odwoławczej z dnia 8 grudnia 2009r. w stosunku do poszczególnych kryteriów oceny, nie uwzględniają obiektywnych argumentów Spółki. Skarżąca zakwestionowała ocenę dokonaną w ramach kryterium 2, 3, 4, 6, 9 i 10, a dokładnie zbyt niską punktację uzyskaną w ramach poszczególnych kryteriów . W kryteriach wyboru projektu dla ww. konkursu, dla kryterium 2 (Poprawa jakości świadczeń zdrowotnych), wskazano na skrócenie czasu oczekiwania na usługę medyczną, zwiększenie ilości i/lub rodzaju świadczonych usług, poprawę dostępu do specjalistycznych świadczeń zdrowotnych i skrócenie czasu diagnostyki. Za to kryterium przyznano Spółce 6/10 możliwych do uzyskania punktów . Jak ocenił organ, wnioskodawca pokazuje wpływ projektu na wskazane w tym kryterium parametry oceny przez pryzmat kupowanego sprzętu. Tymczasem, projekt obejmuje przebudowę dwóch bloków szpitala. W ramach projektu nie przewiduje się zakupu sprzętu. Sprzęt ten jest obecnie w trakcie dostawy, jak wskazano. Dlatego oceniono, że projekt będzie miał wpływ na wskazane kryterium tylko pośredni, co wyklucza przyznanie maksymalnej ilości punktów. Takiego sformułowania, co podkreślono, używa sam wnioskodawca we wniosku i w proteście. Sam wnioskodawca wskazał również w pkt 3.7 wniosku, że zostanie utrzymana dotychczasowa liczba badań diagnostycznych, co ulegnie zmianie po zainstalowaniu nowego sprzętu. W skardze Spółka nie wskazuje na czy, jej zdaniem, polega naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny projektu w tym zakresie, zarzucając jedynie, że organ oddziela prace budowlano montażowe od zakupu diagnostycznego sprzętu medycznego, co według wnioskodawcy należy traktować łącznie, albowiem nie jest właściwym uruchomienie i funkcjonowanie nowego sprzętu w starych pomieszczeniach niespełniających wymogów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. W ramach kryterium nr 3 (Wpływ projektu na diagnostykę, poziom i terapię wczesnego wykrywania chorób onkologicznych, naczyniowo sercowych oraz opiekę pediatryczną) , przyznano skarżącej 4/6 punktów. Wskazano bowiem, że we wniosku zabrakło informacji o wpływie projektu na opiekę pediatryczną. Skarżąca zarzuciła, że podczas oceny tego kryterium nie uwzględniono integralności Szpitala jako jednej całości w której poszczególne komórki (oddziały i pracownie) są wzajemnie zależne i niezbędne, co pozwala na kompleksowe zabezpieczenie pacjentów. Szpitalny Oddział Ratunkowy mimo ,że nie jest przedmiotem wniosku, jednak poprzez swoją działalność, w ramach której udzielana jest pomoc również dzieciom i młodzieży (zakres pediatrii) kierując na badania korzysta w usług Pracowni Diagnostyki Obrazowej. W kryterium 4 (Oddziaływanie projektu regionalne, ponadlokalne i lokalne), przyjęto zasięg oddziaływania ponadlokalny, czyli w obszarze wychodzącym poza powiat poznański. Wskazano, że z uwagi na położenie, szpital hospitalizuje głównie mieszkańców okolicznych gmin. We wniosku zaś nie przedstawiono danych, co do pozostałych powiatów województwa wielkopolskiego – jak wskazano, co nie pozwoliło na dokonanie innej oceny. Największy odsetek pacjentów stanowią mieszkańcy Poznania i powiatu poznańskiego. Zdaniem skarżącej fakt, że w szpitalu 44,81% pacjentów, to osoby spoza powiatu poznańskiego, świadczy o jego regionalnym zasięgu. W ramach kryterium 6 (Poprawa dostępu do opieki długoterminowej), Spółka otrzymała 2/6 punktów. Jak wskazano, szpital posiada oddział opieki paliatywno – hospicyjnej, jednakże nie jest ona bezpośrednio objęta realizacją inwestycji. Wskazany wpływ projektu na poprawę jakości świadczeń zdrowotnych nie ma, zdaniem organu, istotnego wpływu na poprawę dostępu do opieki długoterminowej. Przyznane punkty w ramach tego kryterium uwzględniają posiadanie w strukturze szpitala oddziału opieki paliatywno – hospicyjnej. W ocenie skarżącej poprawa warunków leczenia w innych komórkach Szpitala wpłynie korzystnie na pacjentów oddziału Paliatywnego, którzy będą mogli być badani i operowani w lepszych warunkach. Kryterium 9 (Wpływ projektu na efektywność poprzez skrócenie średniego czasu hospitalizacji (zwiększenie stopnia wykorzystania łóżek, zwiększenie liczby zabiegów), przyznanie Spółce 2,5/5 punktów uzasadniono tym, że zakup sprzętu, na który ponownie w ramach tego kryterium wskazuje wnioskodawca, zdaniem organu, podobnie, jak w przypadku kryterium 2, jedynie w sposób pośredni wpływa na parametry oceny w tym zakresie. Wnioskodawca sam zadeklarował , że modernizacja pomieszczeń szpitala pozwoli jedynie na utrzymanie dotychczasowej liczby świadczonych usług. W kryterium 10 (Jednostka zapewnia specjalistyczną opiekę ambulatoryjną), przyznano 1 punkt., wskazując, iż oceny dokonuje się na podstawie informacji przedstawionych we wniosku. We wniosku zaś wskazano na zakontraktowane badania, które nie stanowią specjalistycznej opieki ambulatoryjnej. Skarżący podnosi dopiero w proteście i skardze do sądu, że szpital świadczy usługi medyczne z zakresu diagnostyki ambulatoryjnej w zakresie wykazanym w proteście poprzez M. spółkę, której właścicielem jest szpital. Jak wynika z powyższego, skarżąca nie zarzuca Instytucji Zarządzającej naruszenia przepisów prawa, a jedynie polemizuje z oceną organu , kwestionując ilość przyznanych jej w poszczególnych kryteriach punktów. Przedmiotowy konkurs nr 04/V/2009 ogłoszony został przez Zarząd Województwa [...] na stronie internetowej, na której zamieszczone zostały wszystkie dokumenty związane z tym konkursem, w tym Kryteria wyboru projektów. Po dacie ogłoszenia konkursu wszyscy wnioskodawcy mogli przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową. Strona skarżąca przystępując do przedmiotowego konkursu zobowiązana była zatem złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami oraz po ewentualnym skonsultowaniu swoich wątpliwości. Sformułowana w artykule 26 ust. 2 ustawy zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów zobowiązuje komisję oceny projektów do dokonania oceny wyłącznie w oparciu o treść wniosku i jego załączników, a nie na podstawie późniejszych zdarzeń, jakie nastąpiły po złożeniu wniosku. Zatem okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę w proteście, w zakresie w jakim wskazują na nowe okoliczności, nie mogą mieć wpływu na ocenę projektu, dokonaną w oparciu o treść wniosku. Z tych względów Sąd uznał, że merytoryczna ocena projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego orzeczono o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). /-/ M. Ławniczak /-/ W. Długaszewska M. Kosewska za nieobecnego sędziego /-/ W. Długaszewska