III SAB/Po 1/16

Dnia 21 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności na rok 2013 oddala skargę W dniu 16 marca 2015 roku do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynęło zażalenie "A" Sp. z o.o. na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawach przyznania płatności obszarowych, przyznania płatności ONW oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wniosek o przyznanie płatności został złożony w dniu 15 maja 2013 roku, a do dnia wystąpienia z zażaleniem, czyli po upływie prawie dwóch lat, żadna ze wskazanych spraw nie została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 roku, na podstawie art. 37 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, uznał zażalenie strony za uzasadnione i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 13 maja 2015 roku. Organ uznał jednak, że opóźnienie w wydaniu decyzji wynikało z konieczności szczegółowej weryfikacji sprawy w celu ustalenia rzeczywistego posiadacza gruntów rolnych. W sprawie przeprowadzono kontrole na miejscu oraz zweryfikowano protokoły z przeprowadzonych kontroli i inne dowody zebrane w sprawie. Strona postępowania dwukrotnie składała wyjaśnienia, a przy tym sama wnosiła o wydłużenie terminu do złożenia wyjaśnień z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie strona była zawiadamiana, a organ wyznaczał nowy termin zakończenia postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał decyzję nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z akt sprawy wynika, że decyzja w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została odebrana osobiście przez stronę w dniu 20 maja 2015 roku. Strona nie wniosła odwołania od żadnej z powyższych decyzji. W dniu 7 grudnia 2015 roku "A" Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w postępowaniach dotyczących: przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. Skarżąca zarzuciła Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa naruszenie art. 8, art. 35 §1 i art. 36 §1 ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniosła o: 1) zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do natychmiastowego wydania decyzji administracyjnej, 2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) orzeczenia na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to pomimo tego, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji, gdy taka zostanie wydana przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na postawie art. 149 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nie rozstrzygnął sprawy pomimo upływu 22 miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Skarżąca podniosła, że od daty wyznaczenia dodatkowego terminu przez organ wyższego stopnia (postanowienie organu wyższej instancji z dnia 13 kwietnia 2015 roku) Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa co miesiąc wysyła do skarżącej pismo tej samej treści, w którym wydłuża termin wydania decyzji. W efekcie czas na wydanie decyzji jest rażąco długi. W ocenie skarżącej, po wydaniu postanowienia przez organ wyższego stopnia, nie ma żadnych podstaw do tego ażeby wydłużać postępowanie w zakresie przyznania dopłat z programu rolnośrodowiskowego. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie występuje ewidentna bezczynność, gdyż kontrole nie wymagają, aż tylu miesięcy, aby je zakończyć. Zwyczajowo sprawy, których dotyczy postępowanie nie wymagają aż takiego okresu do zbadania wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania decyzji. Strona wielokrotnie wzywała organ do zaprzestania bezczynności. Nawet po stwierdzeniu przewlekłości przez organ wyższego stopnia, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w ten sam sposób. Bezczynność organu jest przyczyną szkody w majątku skarżącej. W postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 12 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, który statuuje zasadę szybkości i prostoty postępowania. W dniu 14 stycznia 2016 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] podniósł, że skarga jest nieuzasadniona, bo organowi I instancji nie można zarzucać bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Odnosząc się do zarzutów skargi Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, co następuje. W dniu 15 maja 2013 roku wpłynął wniosek "A" Sp. z o.o. o przyznanie płatności obszarowej, płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok. W dniu 27 maja 2013 roku Spółka złożyła zmianę do wniosku. W dniu 24 czerwca 2013 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo strony zatytułowane "Wyjaśnienia i prośba", w którym opisane zostały kwestie przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych przez "B" Sp. z o.o od J. Sz. oraz przez skarżącą "A" Sp. z o.o. od A. Sz. Do pisma zatytułowanego "Wyjaśnienia i prośba" załączona została kolejna zmiana wniosku o przyznanie płatności obszarowej, płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok. W dniu 30 lipca 2013 roku "A" Sp. z o.o. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą. Na podstawie złożonych wniosków, dołączonych do nich dokumentów oraz informacji znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR organ stwierdził, że istnieją powiązania osobowe i rodzinne pomiędzy M. K. (prezes zarządu skarżącej), a innymi podmiotami ubiegającymi się o przyznanie płatności. W tym stanie rzeczy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał za konieczne zbadać czy w okolicznościach sprawy występują przypadki działań sprzecznych z celami systemów wsparcia bezpośredniego w rozumieniu art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, a w szczególności czy warunki do otrzymania płatności nie zostały stworzone sztucznie. W toku postępowania wyjaśniającego organ poddał analizie następujące podmioty: "C" Sp. z o.o, "D" Sp. z o.o., "E" Sp. z o.o., "A" Sp. z o.o., "F" Sp. z o.o., gospodarstwo rolne D. G., gospodarstwo rolne K. L., gospodarstwo rolne R. K., gospodarstwo rolne M. K. W dniu 22 maja 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień oraz zwrócił się o przedstawienie dowodów potwierdzających fakt posiadania oraz użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności. W odpowiedzi na wezwanie Spółka wniosła o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień, a w dniu 13 czerwca 2014 roku, za pośrednictwem poczty, złożone zostało pisemne oświadczenie, że na dzień 31 maja 2013 roku spółka "A" była faktycznym użytkownikiem wszystkich zadeklarowanych działek. W dniu 17 lipca 2014 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo L. Z. wraz z protokołem przesłuchania świadka, w którym wskazano, że nieruchomości rolne należące do rodziny K. i zależnych od nich spółek w okresie 2006-2010 nie były użytkowane przez te podmioty i podmioty przez nich podstawione. W dniu 4 sierpnia 2014 roku "A" Sp. z o.o. przesłała kolejne pisemne oświadczenie oraz dołączyła do niego umowy dzierżawy gruntów rolnych, umowy zlecające wykonanie prac polowych w zamian za plony oraz kopie przelewów bankowych. W dniu 4 sierpnia 2014 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło kolejne pismo od L. Z. wraz z załącznikami (protokół rozprawy, protokoły przesłuchania świadków). W dniu 22 października 2014 roku do Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wpłynęło kolejne pismo L. Z. wraz z załącznikami obejmującymi protokół z rozprawy oraz protokoły przesłuchania świadków (pismo wraz z załącznikami zostało przekazane do Biura Powiatowego ARiMR w [...]). W dniu 20 lutego 2015 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło kolejne pismo strony wraz ze zgłoszeniem się kolejnego pełnomocnika strony (adwokat B. J.). W dniu 12 marca 2015 roku do Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego. W dniu 19 marca 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o włączeniu do materiału dowodowego szeregu dowodów z akt postępowań dotyczących innych spraw o przyznanie płatności unijnych. W dniu 16 kwietnia 2015 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w którym został wyznaczony termin załatwienia sprawy. W dniu 17 kwietnia 2015 roku, za pośrednictwem pełnomocnika, przekazane zostało kolejne pismo strony, w którym prezes zarządu "A" Sp. z o.o. ustosunkował się do postanowienia dowodowego. Do pisma zostały załączone kopie dokumentów z Prokuratury Rejonowej w [...]. oraz wyroki Sądów Okręgowych w [...] i [...]. W dniu 13 maja 2015 roku prezes zarządu "A" Sp. z o.o. złożył pisemne oświadczenie, że osobą uprawnioną do odbioru decyzji w imieniu strony jest osoba wpisana jako pełnomocnik w Ewidencji Producentów (A. J.). W dniu [...] maja 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał decyzję o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz decyzję o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednocześnie organ uznał, że w sprawie dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej konieczne okazało się przeprowadzenie dalszych czynności wyjaśniających. W dniu 26 listopada 2015 roku skierowano do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień (wezwanie zostało odebrane w dniu 27 listopada 2015 roku). Odpowiedź została udzielona za pomocą korespondencji elektronicznej, której analiza ujawniła, że strona złożyła zmianę do planu działalności rolnośrodowiskowej, a nie plan pierwotny. W dniu 10 grudnia 2015 roku ponownie wezwano stronę do złożenia wyjaśnień i przedstawienia planu działalności rolnośrodowiskowej sprzed jego zmiany. W dniu 23 grudnia 2015 roku, drogą elektroniczną, przekazany został plan pierwotny wraz z informacją, że oryginał planu zostanie przedstawiony do wglądu w dniu 28 grudnia 2015 roku. Po zapoznaniu się z przedłożonym do wglądu oryginałem dokumentu organ ustalił, że strona nie spełnia wymagań dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W dniu 5 stycznia 2016 roku została wysłana do strony informacja o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych nowych dowodów. Podsumowując argumentację odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że strona była informowana o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, a zaistniałe opóźnienie w wydaniu decyzji wynikało z konieczności ustalenia, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Organ miał obowiązek dokonać analizy dokumentów przesyłanych w trakcie toczącego się postępowania przez L. Z. W sprawie zachodziła konieczność wystosowania licznej korespondencji, jak również przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowania administracyjne w sprawach dopłat rolniczych odznaczają się własną specyfiką. Z regulacji prawnej normującej przyznawanie płatności rolniczych wynika bowiem, że jeden podmiot może ubiegać się o płatności z różnych tytułów prawnych. W konsekwencji jednym podaniem, ten sam podmiot, wszczyna postępowanie administracyjne w trzech sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 – dalej K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej toczyło się jedno postępowanie administracyjne, w którym wydane zostały trzy rozstrzygnięcia dotyczące różnych spraw tego samego podmiotu - decyzja w przedmiocie płatności obszarowej za rok 2013, decyzja w przedmiocie płatności ONW za rok 2013 oraz decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach dotyczących wydania decyzji administracyjnej - art. 3 §2 pkt 8 w związku z art. 3 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej sąd zobowiązuje organ do wydania aktu określonym terminie lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania - art. 149 §1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Skarga została wniesiona 7 grudnia 2015 roku, czyli prawie 7 miesięcy po wydaniu decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (akty zostały wydane w dniu [...] maja 2015 roku). Decyzja w sprawie płatności rolnośrodowiskowej została wydana po skorzystaniu przez "A" Sp. z o.o. z prawa skargi do sądu administracyjnego, czyli w dniu [...] stycznia 2016 roku. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe jest orzekanie przez sąd administracyjnych w kwestii zobowiązania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] do wydania, którejkolwiek z decyzji administracyjnych (przyznania płatności obszarowej za rok 2013, przyznania płatności ONW za rok 2013, czy też decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013). Natomiast aktualna pozostaje ocena legalności działania skarżonego organu w zakresie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej. Sąd uznaje jednak, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że skarżony organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że w przypadku z każdej z decyzji wielokrotnie został przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy określony w art. 35 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23). Wskazać jednak należy, że tylko przekroczenie, nawet wielokrotne, maksymalnego dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej nie oznacza, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności lub postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji administracyjnej (art. 3 §2 pkt 8 w związku z art. 3 §2 pkt 1 P.p.s.a.) oznacza brak wydania decyzji bez uzasadnionego powodu, czyli stwierdzenia, że organ nie wydał decyzji pomimo tego, że nie istnieją legalne przeszkody do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Typowe przejawy bezczynności organu to brak wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (spoczywanie wszczętego postępowania administracyjnego), czyli brak podejmowania działań w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. O bezczynności organu w zakresie wydania decyzji można mówić także wówczas, gdy sprawa została dostatecznie rozpoznana i jest gotowa do rozstrzygnięcia, ale organ nie wydaje decyzji. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawia się tym, że organ administracji publicznej wykazuje inicjatywę w zakresie rozpoznania sprawy, ale podejmuje w tym celu działania zbędne, nieistotne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dla załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że już na etapie składania przez Skarżącą wniosków pomocowych za rok 2013 ujawniły się istotne wątpliwości, co do ich zasadności. Już tylko z pisma Skarżącej zatytułowanego "Wyjaśnienia i prośba" (datowane na 18 czerwca 2013 roku, a złożone w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] w dniu 24 czerwca 2013 roku) wynika, że skarżąca Spółka nie potrafiła określić własnej sytuacji faktycznej i prawnej w zakresie przejmowanych i realizowanych zobowiązań rolnośrodowiskowych. Powyższy stan potwierdza również pismo strony z dnia 29 lipca 2013 roku (złożone w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] w dniu 30 lipca 2013 roku). Wątpliwości, co do przejmowanych i realizowanych przez Skarżącą zobowiązań rolnośrodowiskowych ujawnia także wewnętrzna weryfikacja wniosków pomocowych (wymiana korespondencji pomiędzy Biurem Powiatowym ARiMR w [...], a Biurem Powiatowym ARiMR w [...] z dnia 20-25 marca 2014 roku). Analiza dokumentów z wymiany korespondencji w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ administracji publicznej nie był w posiadaniu żadnych dowodów potwierdzających przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych przez skarżącą Spółkę. Wbrew zarzutom skargi skarżony organ w celu wnikliwego i szybkiego rozpoznania zaistniałych wątpliwości podjął działania zgodne z art. 12 §1 i §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wykorzystał do tego celu najprostszy i najbardziej korzystny dla strony środek prawny, gdyż skierował do Skarżącej wezwanie, w którym zobowiązał stronę do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów potwierdzających fakt posiadania oraz użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności, w tym wyjaśnienia okoliczności dotyczących przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że osoby działające na rzecz lub w imieniu skarżącej Spółki to podmioty najlepiej zorientowane, co do okoliczności uzasadniających wystąpienie z wnioskami o przyznanie płatności rolniczych przez Skarżącą. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że strona w zakreślonym terminie nie skorzystała z otwartej dla niej możliwości procesowej. Zdaniem skarżącej "niemożliwością było właściwe przygotowanie się do złożenia stosownych wyjaśnień i złożenia stosownych dokumentów w terminie 7 dni". Z całą stanowczością podkreślić jednak należy, że to na podmiocie ubiegającym się o przyznanie płatności rolniczych spoczywa obowiązek złożenia wniosku pomocowego zgodnego ze stanem faktycznym. Podnosząc argumentację, że sprawa jest skomplikowana, Skarżąca wniosła o wydłużenie terminu na złożenie wyjaśnień i przedstawienie dowodów. Przy czym na uzasadnienie prośby o wydłużenie terminu, działający na rzecz skarżącej A. J., powołał osobiste powody, że reprezentuje jednocześnie czternastu producentów rolnych (pięć osób fizycznych oraz dziewięć spółek z ograniczoną odpowiedzialnością). W dniu 13 czerwca 2014 roku, skarżąca złożyła pismo z dnia 12 czerwca 2014 roku zatytułowane oświadczenie "A" Sp. o.o. Pisemne oświadczenie Skarżącej w żadnym zakresie nie rozwiało wątpliwości zaistniałych na gruncie załatwianej sprawy. Wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dowodów wskazujących: kiedy i jakie zabiegi zostały wykonane na gruntach deklarowanych do płatności, czy Spółka dysponuje własnym parkiem maszynowym i w jaki sposób realizuje wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Mając na uwadze to, co powyżej Sąd stwierdza, że źródłem problemu prawnego, jaki zarysował się w kontrolowanej sprawie, są wyjaśnienia złożone przez stronę postępowania administracyjnego oraz postawa strony, która nie wykazywała inicjatywy w dążeniu do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i liczyła na uzyskanie decyzji o przyznaniu płatności pomimo istnienia rzeczywistych i istotnych wątpliwości, co do spełnienia przesłanek dla wydania decyzji o przyznaniu pomocy. Po pisemnych wyjaśnieniach złożonych w imieniu Skarżącej przez A. J. organ administracji publicznej zgodnie z prawem przyjął, że ujawniona została kolejna przeszkoda do wydania decyzji w postaci konieczność dokonania weryfikacji wniosku pomocowego "A" Sp. z o.o. w aspekcie tego, czy warunki wymagane do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie po to tylko, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). W konsekwencji organ administracji publicznej ma prawnoprocesowy obowiązek ujawniać i eliminować przypadki obejścia prawa, a więc także takie sytuacje, gdy działanie danej osoby zmierza do ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zmierzony przez taką osobę skutek w postaci korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia z możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (porównaj Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover, pkt 52-53). Z powyższych względów nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ma prawny obowiązek czuwać nad przestrzeganiem prawa przez strony postępowania. Zakresem tego obowiązku objęte jest przestrzeganie przez strony, zarówno norm prawa materialnego, jak i norm prawa procesowego. Dla stwierdzenia czy w danej sprawie doszło do stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających przyznanie płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Z powyższych względów ocena, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków, musi uwzględniać także działania podejmowane na etapie tworzenia podmiotów, a więc nie tylko działania samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. Inaczej niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny, zarówno obiektywnego, jak i subiektywnego aspektu, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Podkreślić przy tym należy, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności (porównaj wyrok Trybunał Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 roku, wydany w sprawie C-434/12). Uznać zatem należy, że zwłoka w wydawaniu decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nie była przejawem bezczynności (spoczywaniem postępowania bez uzasadnionego powodu), lecz zachowaniem zgodnym z prawem, bo wynikającym z tego, że wezwania kierowane do strony postępowania nie doprowadziły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli nie doprowadziły do stanu rozpoznania sprawy umożliwiającego jej rozstrzygnięcie. W odniesieniu do argumentacji prezentowanej przez M. K. (prezes zarządu "A" Sp. z o.o.) w pismach złożonych w aktach administracyjnych, Sąd wyjaśnia, że wbrew prezentowanemu stanowisku prawo do otrzymania płatności obszarowych, płatności ONW, a także płatności rolnośrodowiskowych, nabywa się poprzez prowadzenie działalności rolniczej na gruntach rolnych, a nie tylko przez to, że jest się właścicielem gruntów rolnych. To, że M. K., członkowie jego rodziny lub utworzone przez nich osoby prawne, nie prowadzą działalności sprzecznej z prawem jest okolicznością niewystarczającą do wydania decyzji o przyznaniu płatności. Mając na uwadze okoliczności kontrolowanej sprawy oraz argumentację podnoszoną przez podmioty działające na rzecz skarżącej Spółki, Sąd wyjaśnia, iż w jego ocenie zgodne z prawem są działania obejmujące nabywanie własności gruntów rolnych na terenie całego kraju. Taka działalność niewątpliwie może przynieść korzyści finansowe wynikające ze wzrostu cen gruntów rolnych spowodowane uwolnieniem obrotu gruntami położonymi na terytorium kraju dla obywateli całej Unii Europejskiej. Legalne jest finansowanie takiej działalności ze środków pozyskanych z udzielonych kredytów bankowych. Jednak z całą stanowczością podkreślić należy, że celem systemu płatności rolniczych jest wspieranie podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Z kolei sprzeczne z celami systemu płatności rolniczych jest kreowanie sztucznych warunków do uzyskania płatności po to tylko, aby uzyskać źródło finansowania dla obsługi kredytów bankowych zaciąganych na sfinansowanie spekulacyjnego zakupu gruntów rolnych. W ramach działań mających na celu stanie na straży praworządności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] miał obowiązek zweryfikować to czy w okolicznościach faktycznych prowadzonej sprawy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków prawnych dla uzyskania płatności. W tym zakresie wyjaśnić należy, że dzierżawa jest stosunkiem prawnym ze sfery zobowiązań, o charakterze umowy konsensualnej i wzajemnej, powstającym wskutek zgodnego oświadczenia woli stron. Umowa dzierżawy wyróżnia się z innych zobowiązań obowiązkiem płacenia przez dzierżawcę czynszu na rzecz wydzierżawiającego. Przepis art. 708 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz.U. 2014, poz. 121 ze zm.) dopuszcza możliwość uznawania za dzierżawę takich stosunków prawnych, w których dzierżawca - z mocy wyraźnego postanowienia umowy - wprawdzie nie jest obowiązany do uiszczenia czynszu, ale opłaca podatki i inne świadczenia związane z posiadaniem gruntu, zachowuje prawo do pobierania pożytków i używania nieruchomości rolnej. Natomiast jednostronne pobieranie pożytków ze spornej działki nie nosi cech dzierżawienia gruntu. Stosunek dzierżawy musi powstać z woli obu stron (porównaj wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 roku o sygn. akt II SA 282/83 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O charakterze umowy nie decyduje jej nazwa formalna, lecz zamiar stron i cel zawarcia umowy wynikające z jej treści (porównaj wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1981 roku o sygn. akt II SA 198/81 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] zgodnie z prawem przyjął, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji o przyznaniu płatności blokowały także informacje i dokumenty przekazywane przez L. Z. W tym zakresie wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi może być naruszenie praworządności (art. 227 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu (art. 233 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Natomiast w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu (art. 234 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Z dokumentów przekazanych przez L. Z. wynikały okoliczności, które niewątpliwie miały istotne znaczenie dla załatwienia sprawy przyznania na rzecz Skarżącej płatności obszarowych, płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013. Dokumenty te wskazują, że instytucja umowy dzierżawy gruntów rolnych mogła być wykorzystywana dla stworzenia sztucznych warunków dla uzyskiwania płatności z systemów wsparcia działalności rolniczej. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy administracyjnej oraz informacje znane Sądowi z urzędu (patrz wyrok w sprawie prowadzonej pod sygn. akt III SA/Wr 848/14) ujawniają także, że zawieranym umowom dzierżawy towarzyszyły takie zabezpieczenia, jak weksle dzierżawców oraz pełnomocnictwa do rachunków bankowych dzierżawców. Mając na uwadze powyższe Sąd uznaje, że na gruncie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej legalne i konieczne, zarówno materialnoprawnie (art. 4 ust. 3 Rozporządzenie Rady Nr 2988/95), jak i procesowo (art. 6 i art. 7 K.p.a.), były zachowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] mające na celu powstrzymywanie się od wydawania decyzji przed wyjaśnieniem czy tworzenie spółek prawa handlowego oraz rozdział gruntów rolnych należących do członków jednej rodziny pomiędzy różne, odrębne i samodzielne gospodarstwa (uprawnione do otrzymania środków pomocowych każde z osobna) spowodowało stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia działalności rolniczej. Stwierdzić zatem należy, że odraczanie terminu rozstrzygnięcia sprawy było prawnie uzasadnione jej dokładnym rozpoznaniem. Natomiast bezpośrednią przyczyną rozciągnięcia w czasie postępowania wyjaśniającego (ponad dwa lata w przypadku decyzji dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej) była postawa osób działających na rzecz i w imieniu skarżącej Spółki. Działający na rzecz skarżącej A. J. oraz M. K. nie wykorzystali otwartych dla nich możliwości prawnoprocesowych (wezwanie do przedłożenia dowodów, składanie wyjaśnień) i nie potrafili wykazać, że działki zgłoszone przez skarżącą Spółkę do płatności za 2013 rok były użytkowane rolniczo i zgodnie z programem rolnośrodowiskowym od 2010 roku. Z kolei brak dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej przez skarżącą Spółkę na gruntach deklarowanych przez nią do płatności był główną przyczyną blokującą wydanie rozstrzygnięcia we wszystkich sprawach. Z powyższych względów Sąd uznaje, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] zgodnie z prawem nie wydawał decyzji przed dokładnym rozpoznaniem sprawy. W okolicznościach kontrolowanego postępowania istniała realna konieczność wyjaśnienia czy warunki dla uzyskania wsparcia działalności rolniczej przez skarżącą Spółkę nie zostały stworzone sztucznie. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miał prawnoprocesowy obowiązek powstrzymać się od wydania decyzji o przyznaniu płatności, gdy ujawnione okoliczności sprawy wskazywały, że przyznanie płatności byłoby sprzeczne z celami danego systemu wsparcia działalności rolniczej. W konsekwencji Sąd przyjął, że organ nie pozostawał w bezczynności oraz nie prowadził postępowania przewlekle. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.