III SAB/Po 1/18

Dnia 1 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi S.R. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w przedmiocie bezczynności i przewlekłości w wydaniu decyzji I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności, II. stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, III. przyznaje od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] na rzecz skarżącej S.R. sumę pieniężną w wysokości [...],- ([...]) złotych. W skardze na bezczynność ZUS w rozpoznaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek skarżąca S. R. wniosła o : - " zobowiązanie ZUS do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, - zobowiązanie ZUS do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - przyznanie skarżącemu od ZUS sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a." W uzasadnieniu skargi S.. R. powołała się na zażalenie złożone w dniu 8.11.2017 r. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o umorzenie postępowania względnie o oddalenie skargi podnosząc, że 6 grudnia 2017 r. wydane zostało postanowienie o nieuwzględnieniu złożonego zażalenia. Wyjaśniono w nim przyczyny kolejnych zawiadomień o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy, w szczególności wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i analizy kwestii przedawnienia. Wskazano też, że 30 listopada 2017 r. wydana została ponowna decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadnia to, zdaniem ZUS, umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z akt administracyjnych ZUS II Oddziału w P. wynika, że Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1265/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w P. z dnia 30 września 2016 r. (oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 12 maja 2016 r.) odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił ocenę prawną decyzji i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Wyrok ten wraz z uzasadnieniem został doręczony ZUS II Oddziałowi w P. 8 czerwca 2017 roku. Pismem z 26 czerwca 2017 r. ZUS zawiadomił skarżącą, że jej wniosek nie może zostać załatwiony w terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy złożonych dokumentów. Jednocześnie wyznaczono termin załatwienia sprawy na 26 czerwca 2017 r. Ponownie, pismem z dnia 26 lipca 2017 r. zawiadomiono skarżącą o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym wcześniej i jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2017 r. Wyjaśniono także, że " Z uwagi na analizę Zakład nie mógł rozpatrzeć wniosku w wyznaczonym terminie". Kolejnym pismem z 31 sierpnia 2017 r. ZUS Dyrektora II Oddziału w P. zawiadomiono skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy "do 30.09.2017 r.". Pismo to również zawierało stwierdzenie, że " Z uwagi na analizę Zakład nie mógł rozpatrzeć wniosku w wyznaczonym terminie". W kolejnych pismach z 29 września 2017 r. i 30 października 2017 r. , które zawierały treść tożsamą z pismami opisanymi wyżej zawiadamiano skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30.10.2017r. i do 31.12.2017r. Ostatecznie z datą 30 listopada 2017 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS wydał decyzję nr [...] o odmowie umorzenia S. R. należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 11 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca wniosła skargę na bezczynność ZUS wskazując jednocześnie na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ w rozpoznaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli jest brak podjęcia przez organ administracji nakazanego prawem aktu lub czynności w sprawie indywidualnej. Stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy (W.Borkowski, B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2011). W rozpoznawanej sprawie decyzję o odmowie umorzenia składek ZUS wydał w dniu 30 listopada 2017 r. a doręczył wnioskodawczyni 11 grudnia 2017 r. Skargę na tę decyzję skarżąca S. R. wniosła 6 grudnia 2017 r., a więc przed doręczeniem jej decyzji. Jeżeli jednak, jak z powyższego wynika, organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Postępowanie zatem ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ramach skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje tok i poprawność czynności organu, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość podejmowanych czynności z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012). W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. w sprawie III SA/Po 1265/16, uchylającego decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, Sąd przedstawił szczegółową ocenę prawną decyzji oraz zawarł wskazanie co do dalszego postępowania. Podkreślił brak w uzasadnieniu decyzji wywodów prawnych odnoszących się do problematyki przedawnienia ciążących na skarżącej należności z tytułu składek. Z uzasadnienia tego wyroku nie wynika konieczność uzupełniania materiału dowodowego. Pięciokrotna zmiana terminu zakończenia postępowania uzasadniana koniecznością dokonania "analizy złożonych dokumentów" bądź tylko "analizą" uzasadnia stwierdzenie, że ZUS nie działał w sposób sprawny i efektywny. Czynność wydania decyzji rozkładał bowiem w czasie nie wskazując na czym szczególnym, uzasadniającym tak długi okres działania, miała polegać wymieniana "analiza". Z uzasadnienia wyroku w sprawie III SA/Po 1265/16 wynika konieczność przedstawienia przez organ wnikliwych wywodów prawnych odnoszących się do problematyki przedawnienia należności z tytułu składek. Wymagało to jedynie analizy zmieniającego się stanu prawnego w okresie od powstania należności do chwili wydania zaskarżonej decyzji i wskazania reżimu prawnego właściwego dla oceny kwestii objętej decyzją. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, która z przedstawionych ustaw znajdzie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a następnie, po wskazaniu właściwej ustawy winien odnieść się do wprowadzanych do niej nowelizacji, celem przedstawienia jaki wpływ zmiany te miały na bieg przedawnienia należności skarżącej. Sąd przeprowadził też analizę zmieniającego się stanu prawnego wyjaśniając podstawy prawne, które winny znaleźć zastosowanie w ocenie kwestii przedawnienia należności skarżącej. Z powyższego wynika, że "analiza", na którą powoływał się organ rentowy trwała nieuzasadnienie dłużej niż było to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy i podjęcia decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika by organ ten wykonywał jakiekolwiek czynności poza zawiadamianiem skarżącej o zmianie terminu rozstrzygnięcia sprawy. Te zaś należy uznać za czynności pozorne, nieistotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Opisane postępowanie charakteryzowało się więc przewlekłością a to prowadzi do jej stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Uzasadnia to również uwzględnienie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Postępowanie z wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek toczy się przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych już od 2014 roku. Decyzją z 17 lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z 28 listopada 2014 r. organ ten odmówił uwzględnienia wniosku. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt 386/15 decyzje powyższe zostały uchylone. Kolejną decyzją z 12 maja 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z 30 września 2016 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem tut. Sądu z dnia 6 kwietnia 2017 r. w sprawie III SA/Po 1265/16 decyzje te zostały ponownie uchylone i to z uwagi na niezastosowanie się organu rentowego do wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z 8 grudnia 2015 r. Opisane wyżej działania organu rentowego, który dysponując oceną prawną wcześniejszych decyzji dokonaną przez Sąd i szczegółowymi wskazaniami co dalszego toku postępowania, w sposób nieuzasadniony, przewlekał rozstrzygniecie sprawy i tym samym pozostawiał skarżącą w niewyjaśnionej sytuacji co do zaległych należności. Uzasadniało to uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt.3 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. 2017 r. 1369 t.j.)