III SAB/Po 11/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś . WSA Mirella Ławniczak Protokolant :sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. B. i J. B. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków o d d a l a s k a r g ę /-/M. Ławniczak /-/M. Kwiecińska /-/B. Koś J. i J. B. w dniu (...) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "nie działanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego" wskazując, że Starosta nie rozpoznał ich wniosku z dnia (...) dotyczącego "wydania przez ten organ decyzji administracyjnej zamykającej rejestr gruntów nr (...) założony dla działki (...) położonej w L. przy ul. K.". Wyjaśnili, że w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwracali się do Wojewody, aby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyznaczył Staroście termin rozpatrzenia ich wniosku. Jednak WINGiK uznał, iż nie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego terminu. Wnosząc skargę J. i J. B. zażądali, aby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyznaczył Staroście terminu do wydania decyzji zamykającej rejestr gruntów nr (...). Ponadto wnieśli o wyznaczenie biegłego sądowego, który ustali stan prawny działki (...) sprzed (...) roku, a także zgodność z obowiązującym prawem wszystkich dokumentów geodezyjnych z podziału działki nr (...). Bezczynność zarzucono w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący pismem z dnia (...) skierowanym do Głównego Geodety Kraju domagali się nakazania Starostwu Powiatowemu przeprowadzenia kontroli legalności założenia rejestru gruntów nr (...); wydania decyzji administracyjnej o zamknięciu lub odmowie zamknięcia tego rejestru. Uznali bowiem, że na skutek działań Wójta oraz Geodezji (utworzenia powyższego rejestru) wystąpił niezgodny z treścią ksiąg wieczystych niedobór powierzchni w ich działkach. W ocenie skarżących rejestr został założony bez podstawy prawnej i poświadcza nieprawdę, a jego zamknięcie przywróci stan posiadania gruntu i budynku zgodny z KW (...). Postanowieniem z dnia (...) Główny Geodeta Kraju przekazała do załatwienia według właściwości Staroście sprawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej nr (...). Starosta, na podstawie art. 64 §2 Kpa w związku z § 46 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), wezwał Skarżących do usunięcia braków podania, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, poprzez przedłożenie dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podważając czynności Starosty Skarżący wskazali, że wezwanie do usunięcia braków podania powinno być skierowane do organu dla którego rejestr gruntów został utworzony, czyli do podmiotu, który w rejestrze jest lub był wskazany jako właściciel nieruchomości. Nawet pomimo tego, że to Skarżący wystąpili z wnioskiem o zamknięcie rejestru, Starosta miał obowiązek nakazać Wójtowi Gminy złożenie dokumentów poświadczających, że przed zgłoszeniem do komunalizacji zabudowanej działki (...) o pow. (...) był jej właścicielem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Skarżący w istocie domagają się przyznania im prawa własności do nieruchomości - działki nr (...) położonej w L., która od zakończenia II wojny światowej stanowiła własność Skarbu Państwa i była użytkowana najpierw przez Spółdzielnię, a następnie przez Gminę. Po skomunalizowaniu sporna nieruchomości została sprzedana osobie trzeciej. Kwestie własności przedmiotowej nieruchomości zostały rozstrzygnięte przez: Sąd Apelacyjny - wyrok z (...), sygn. akt (...) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny - wyrok z dnia (...) i postanowienie z dnia (...) sygn. akt (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Czynności nadzorcze podejmowane w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 Kpa nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Tym samym w niniejszym postępowaniu Sąd nie ma prawnej możliwości nakazać organowi nadzoru, czyli Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, aby wyznaczył Staroście termin do wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Niemniej wyczerpanie trybu zażaleniowego otwiera możliwość zaskarżenia bezczynności organu obowiązanego do załatwienia takiej sprawy. Wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów i budynków bez wątpienia należy do zadań powierzonych staroście - art. 7d oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Zatem, co potwierdza prawomocne postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia (...), jedynie Starosta może być organem administracji publicznej, którego bezczynność stanowi przedmiot wniesionej do sądu skargi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej - art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Zakres tej kontroli i stosowane środki określają ustawy - art. 3 §1, §2 i §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Przewidziane ustawą środki stosuje się w celu usunięcia naruszenia prawa także wówczas, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej. Ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami - art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowiąc jedynie rejestr (spis) stosunków prawnych i faktycznych dotyczących nieruchomości ewidencja gruntów i budynków może je przedstawiać w sposób zgodny lub niezgodny ze stanem rzeczywistym. Dlatego podlega systematycznej aktualizacji i w tym celu na starostów nałożono obowiązek rejestracji zmiany danych objętych prowadzoną przez nich ewidencją. Założenie odrębnej jednostki w rejestrze gruntów nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Następuje w formie czynności materialno-technicznej, a obowiązek jej podjęcia aktualizuje się z chwilą zaistnienia zdarzeń podlegających ujawnieniu w tej ewidencji. Ustawodawca ukształtował obowiązek rejestracji danych dotyczących nieruchomości, budynków i ich właścicieli lub posiadaczy w ten sposób, że kwestie podziału nieruchomości czy nabycia lub utraty prawa jej własności pozostają poza zakresem spraw regulowanych ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zmiany w stanie prawnym i faktycznym wywołane przez takie zdarzenia podlegają jedynie ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, lecz nawet błędny zapis w tej ewidencji nie może wykreować lub unicestwić prawa własności do nieruchomości, czy stanu jej posiadania. Zapisy ewidencji gruntów i budynków nie rozstrzygają o istnieniu i granicach prawa własności. Ich moc prawna wyczerpuje się w ramach sprawozdawczości, która stanowi podstawę dla planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, czy oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Jeżeli brak działania organu administracji publicznej nie stanowi naruszenia prawa Sąd oddala skargę na bezczynność (art. 151 p.p.s.a.). Wbrew oczekiwaniom skarżących załatwienie sprawy administracyjnej polegającej na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może obejmować badania legalności zdarzeń będących podstawą założenia, prowadzenia, czy wprowadzania zmian w rejestrze nieruchomości. Ocena takich kwestii przez Starostę w ramach kompetencji do prowadzenia i systematycznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest niedopuszczalna, gdyż wykracza poza sprawy regulowane ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zamknięcie lub otwarcie rejestru gruntów nie zależy od woli organu prowadzącego ewidencję, lecz jest konsekwencją obowiązku prowadzenia aktualnej ewidencji. Dlatego nie ma ono formy decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej rejestrującej na przykład zniesienie działki ewidencyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków byłoby równoznaczne z wydaniem jej bez podstawy prawnej i rodziłoby konieczność stwierdzenia nieważności - art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie skargi sprowadzające się do wyznaczenia Staroście terminu na wydanie "decyzji administracyjnej zamykającej rejestr gruntów nr (...) prowadzony dla działki (...) położonej w L. przy ul. K." nie ma uzasadnienie w przepisach prawa. Brak obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji oznacza, że nie można Staroście skutecznie postawić zarzutu pozostawania w bezczynności co do jej wydania. Dla załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej zbędne jest powoływanie biegłych, którzy ocenią stan prawny nieruchomości. W systemie prawa polskiego dla rozstrzygania sporów w zakresie granic nieruchomości i prawa własności do nieruchomości przewidziano, na zasadzie wyłączności, inne niż aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków procedury sądowe i administracyjne. Podejmowanie działań zmierzających do oceny legalności orzeczeń rozstrzygających takie spory jest niedopuszczalne w ramach postępowania obejmującego aktualizację danych dotyczących gruntów i budynków. Dlatego zarzut skargi poparty brakiem powołania biegłych na okoliczność ustalenia stanu prawnego działki nr (...) przed rokiem (...) jest nieuzasadniony. Z kolei formułowanie tego zarzutu jako żądania skargi obarczone jest i tym błędem, że wykracza poza ramy kontroli legalności i środki prawne, których zastosowanie jest możliwe w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niewątpliwie z obowiązku prowadzenia aktualnej ewidencji gruntów i budynków wynika konieczność pozyskiwania przez starostów dokumentów, które uzasadniają wprowadzanie zmian w tej ewidencji. Zatem Starosta może żądać od Wójta Gminy przedłożenia dokumentów istotnych dla zachowania aktualności ewidencji gruntów i budynków. Jednakże w kontrolowanym postępowaniu Starosta nie działa z urzędu, lecz na wniosek, a dokumenty pozostające w jego dyspozycji potwierdzają, że ewidencja odzwierciedla aktualny stan prawny spornego gruntu; jest zgodna z orzeczeniami sądów powszechnych i administracyjnych rozstrzygających spory dotyczące działki nr (...) pomiędzy Skarżącymi i Gminą. W tych okolicznościach także zarzut dotyczący bezczynności Starosty oparty na żądaniu skierowania wezwania do Wójta Gminy nie mógł być uwzględniony, gdyż zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to osoby zgłaszające zmiany, na żądanie starosty, obowiązane są dostarczyć dokumenty niezbędne dla wprowadzenia zamian w ewidencji gruntów i budynków. Zatem jedynym prawnie dopuszczalnym działaniem Starosty było wezwanie wnoszących podanie, aby pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 ust. 2 kpa w związku z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uzupełnili wniosek o dokumenty uzasadniające, jak to sformułowali, wprowadzenie zmian w rejestrze nr (...) prowadzących do jego zamknięcia. Postawiony w skardze zarzut bezczynności nie mógł zostać uwzględniony, gdyż Skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby, zgodnie z §12 ust. 1 lub §46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), stanowić podstawę uwidocznienia praw do gruntów, budynków i lokali w ewidencji prowadzonej przez Starostę. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalono. /-/M. Ławniczak /-/M. Kwiecińska /-/ B. Koś T.M.d