III SAB/Po 11/17

Dnia 21 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargę M.W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zwany dalej skarżącym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dwie skargi identycznej treści na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zarejestrowano pod sygnaturą akt III SAB/Po 12/17. Skarga na bezczynność jest przedmiotem rozpoznania pod wskazaną wyżej sygnaturą akt. W przedmiotowej skardze pełnomocnik skarżącego zarzuca organowi obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 35 i 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym , - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W oparciu o ww zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej PRŚ na rok 2014, w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 i pomimo upływu kolejnych lat organ nie podejmuje żadnych merytorycznych czynności. W jego ocenie nie budzi wątpliwości, że Kierownik BP ARiMR w [...] jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie, nie wydając decyzji w terminach określonych przez prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał w skrócie jakie w spawie podejmowane były przez organ czynności. Powołał się na zmianę okoliczności w toku rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatności, które wymusiły od Kierownika BP ARiMR w [...] współpracę z innymi organami w celu gromadzenia dokumentów pod kątem wystąpienia sztucznych warunków celem pozyskiwania dopłat z ominięciem stawek degresywnych. Organ podał, że kwestia podejrzenia tworzenia sztucznych warunków analizowana jest w stosunku do trzech spółek: X, Y oraz Q, a także w sprawie M.W. i mimo, że organ zakończył zbieranie dowodów i przesłuchiwanie świadków, analizy wymaga szereg dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym dodatkowo dokumentacja dotycząca osób, które znalazły się w najbliższym otoczeniu i tym samym zostały wykorzystane do całego procederu kierowanego przez M.W.. Do organów rozstrzygających w sprawie należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Dlatego organ powołując się na art. 7 i 77 k.p.a. i zasady określone w treści art. 6 i 8 k.p.a. wskazał na bezzasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) stanowiąc w art. 1 że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), w tym m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy z dnia wydania orzeczenia. W sytuacji wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeszcze przed dniem orzekania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, postępowanie staje się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem w takiej sytuacji zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ( m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.08.2015, sygn.. I SAB/Bd 11/15, lex nr 1851580 ). Jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...].05.2014 r. do organu wpłynął wniosek o przyznanie przedmiotowej płatności na rok 2014 wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych. W dniu [...].06.2014 r. do organu dostarczono formularz zmiany do powyższego wniosku. Pełnomocnik strony zwrócił się w piśmie z dnia [...].06.2014 r. z prośbą o wyznaczenie nowego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG dla działek będących w posiadaniu skarżącego. W piśmie z dnia [...].07.2014 r. poinformowano skarżącego o aktualnej powierzchni PEG [...] działek ewidencyjnych. W dniu [...].10.2014 r. do organu wpłynął donos o tworzeniu sztucznych warunków w spółkach - X, Y oraz Q oraz przez M.W.. W dniu [...].11.2014 r. organ skierował skarżącego do kontroli na miejscu z powodu podejrzenia nieprawidłowości w pobieraniu przez nią płatności. Po kontroli sporządzono raport pokontrolny i w dniu [...].07.2015 r. wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie podejrzenia wystąpienia w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków, wzywając stronę do przedłożenia określonych dokumentów. W dniu [...].12.2015 r. organ wydał postanowienie o włączeniu jako dowodu w sprawie dokumentów przesłanych przez stronę. Organ prowadził ustalenia faktyczne w zakresie tworzenia sztucznych warunków przez M.W., badając skomplikowane powiązania formalno-prawne, osobowe i ekonomiczne między spółkami. Organ dopuścił jako dowód również zeznania złożone przez podejrzanych w postępowaniu Prokuratury Okręgowej w [...]. Kierownik BP ARiMR w [...] odmówił w dniu [...].01.2016 r. przyznania spółce płatności JPO i płatności ONW na 2014 r. w związku ze stworzeniem sztucznych warunków poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. W kwestii płatności strona wniosła odwołania, a w dniu [...].05.2016 r. Dyrektor WOR ARiMR wydał decyzje o uchyleniu obu decyzji organu I instancji. Sprawa została przekazana organowi I instancji w celu dokonania dodatkowych ustaleń i doprecyzowania w wielu kwestiach. Wydanie decyzji rolnośrodowiskowej jest ściśle powiązane z rozstrzygnięciem w sprawach płatności bezpośrednich i ONW i dlatego organ I instancji nie wydał takiej decyzji do tej pory. Należy bowiem w powyższych postępowaniach dokonać uzupełnienia materiału dowodowego i przesłuchać świadków. W dniu [...].11.2016 r. organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku z koniecznością ustalenia rzeczywistego posiadacza gruntów. Ponadto w dniu [...].11.2016 r. wezwano stronę do stawienia się na przesłuchanie na okoliczność tworzenia sztucznych warunków. [...].12.2016 r. skarżący złożył zeznania. Ponadto w dniu [...].12.2016 r. organ zwrócił się do Kierownika BP w [...] o przesłuchanie T.J. w ramach pomocy prawnej. W związku ze zmianą adresu przesłuchania tej osoby dokonało Biuro Powiatowe w [...] w dniu [...].02.2017 r. Nadto w związku z postępowaniem dotyczącym tworzenia sztucznych warunków w sprawie M.W. i 3 wyżej wymienionych spółek Kierownik BP w [...] zwrócił się do Kierownika BP w [...] w dniu [...].12.2016 r. o przekazanie wskazanych dokumentów. Dokumenty te zostały przekazane [...].01.2017 i [...].03.2017 r. W dniu [...].06.2017 r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie włączenia dowodu do sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2016r. skarżący skierował zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie złożonego wniosku o płatności na 2014 rok, zaś pismem z dnia [...].08.2017r. skierował przedmiotową skargę do WSA w Poznaniu. W świetle powyższego należy zauważyć, że organ nie wydał decyzji w terminie wskazanym w rozporządzeniu, bowiem zaistniały przyczyny, dla których postępowanie należało prowadzić w znacznie szerszym zakresie i w innym, aniżeli pierwotnie kierunku. Wobec tego wymagało to dokonania nowych ustaleń, zebrania znacznie szerszego materiału dowodowego, bądź wystąpienia o przesłanie tego materiału dowodowego zebranego przez inny organ. W aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów, protokołów z przesłuchań świadków , przesłuchań prowadzonych także przez inne organy aniżeli Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Materiał dowodowy został więc zebrany, a obecnie trwa jego analiza – co wynika z odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdza, że skarga co do bezczynności nie jest zasadna. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w danej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu – zob. m. in. wyrok NSA z 12.09.2017 r. sygn.. II OSK 1382/17. W ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż zebrany materiał dowodowy jest obszerny i dotyczy też innych podmiotów oraz ich związków ze stroną skarżącą. Wykazanie przez organ, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki dla pozyskania płatności wymaga, by organ wykazał powiązania osób uczestniczących w procederze ich związków ze stroną skarżącą ( osobowych, organizacyjnych i finansowych ) oraz dodatkowo występowania elementów subiektywnych i obiektywnych w samym ich tworzeniu. Jest to obowiązek organu, z czego wynika konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy. Sąd przyjmuje, że obecnie analiza materiału dowodowego dobiega końca i decyzja zapadnie wkrótce. Sąd dokonując oceny skargi analizuje czynności podejmowane przez organ, ale też kontekst całej sprawy, czyli kwestie merytoryczne. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie zawsze świadczy o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Sama strona dokonywała zmian – korekty wniosku. Pojawiły się też nowe okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania, a z nimi kolejne ustalenia. W postępowaniu dotyczącym tworzenia sztucznych warunków to na organie ciąży obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego co ma doprowadzić do wykazania, że ze względu na tworzenie sztucznych warunków dane płatności nie należą się wnioskodawcy. Tego rodzaju działanie organu zostało wymuszone przez stronę i jej związki z innymi podmiotami. Inicjowały one działanie organu zmierzające do wykazania tworzenia przez te podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania dopłat. Gromadzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie dotyczy Kierownika BP Agencji w [...], ale też innych organów, co powoduje wydłużenie czasu koniecznego do wydania decyzji. Nie oznacza to jednak bezczynności organu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.